Hubert Haenel

� Le monde apr�s la crise �

Hubert Haenel — 2010-01-27T14:30:58Z

Les th�mes choisis pour ces quelques heures d'�changes tournent autour de la crise �conomique dont nous commen�ons, tant bien que mal, � sortir.

Cette sortie de crise est bien entendu tr�s relative : le ch�mage demeure � un niveau �lev�, voisin de celui atteint dans les ann�es 1990 ; les �tats se trouvent massivement endett�s, alors m�me que les perspectives d'avenir des syst�mes de protection sociale sont inqui�tantes.

Mais, d'un strict point de vue �conomique, nous sommes sortis de la r�cession. On peut m�me dire que cette r�cession sans pr�c�dent depuis la guerre a �t� efficacement combattue : nous avons �vit� une d�pression durable et le retour au protectionnisme, et cela gr�ce � une concertation internationale plus �troite, avec notamment le renforcement du G20.

En ce d�but d'ann�e, il pourrait y avoir l� mati�re � se r�jouir, mais on sent bien que le cœur n'y serait pas. Ce que l'on peut dire, c'est que nous avons su faire face � l'urgence : c'est r�confortant, bien entendu, mais seulement si l'on s'en tient au court terme. D�s que l'on porte son regard sur un plus long terme, on ne peut �chapper au sentiment d'un foss� entre le niveau de la gouvernance mondiale et l'ampleur des probl�mes � traiter.

Souvenons-nous que, imm�diatement avant la crise financi�re, nous avons v�cu une envol�e des prix des mati�res premi�res et des denr�es agricoles. Si la croissance repart durablement, on voit mal ce qui nous mettrait � l'abri de nouveaux �pisodes sp�culatifs de ce type, avec des cons�quences sociales pouvant �tre d�vastatrices au moins dans certains pays. Vis � vis des questions de d�veloppement durable, la crise a jou� le r�le d'un anesth�siant. Et les r�sultats d�cevants, en tout cas limit�s, du sommet de Copenhague montrent bien que le tournant vers le d�veloppement durable n'a pas encore �t� pris.

De m�me, on peut avoir le sentiment que, maintenant que le plus fort de la crise est pass�, la volont� de renforcer la r�gulation des march�s financiers commence � s'�tioler. Et il serait tr�s optimiste d'affirmer que, apr�s l'�clatement de la � bulle � immobili�re, en 2008, apr�s l'�clatement de la � bulle � Internet quelques ann�es plus t�t, nous sommes � l'abri d'autres ph�nom�nes du m�me ordre. Or, les �tats ont d�pens� beaucoup de munitions pour faire face � la crise ; ils vont avoir besoin de temps pour assainir leurs situations budg�taires. Que se passerait il si un nouveau � krach � se produisait � br�ve �ch�ance ?

Voil� qui l�gitime, me semble t il, les grandes questions mises � l'ordre du jour de ce colloque, et tout particuli�rement la premi�re d'entre elles : � Le capitalisme est il vraiment r�formable ? �

C'est d'ailleurs, � peu de choses pr�s, le titre d'un article figurant dans la derni�re livraison de la revue � �tudes �. Les deux auteurs de cet article - Jo�l Giraud et C�cile Renouard - posent notamment deux questions :

- tout d'abord, les �tats-Unis et le Royaume-Uni ne sont ils pas � pris en otage par leur secteur financier �, au point d'�tre incapables d'accepter une forte r�glementation de ce secteur ?

- ensuite, peut on r�ellement � verdir � le capitalisme ? Pour l'instant, son extension � toute la plan�te semble au contraire signifier la g�n�ralisation du mode de vie occidental, alors m�me que cette g�n�ralisation para�t insoutenable d'un point de vue �cologique.

Je me permettrai d'ajouter � ces deux questions une troisi�me : qu'en est il de la notion de responsabilit� dans le capitalisme que nous connaissons aujourd'hui ?

Nous sommes habitu�s � parler des � responsabilit�s � des entreprises dans le domaine social, humain, environnemental, pour dire que le r�le de l'entreprise ne se d�finit pas uniquement en termes �conomiques au sens �troit. Mais le fonctionnement actuel du capitalisme favorise t il la conscience de ces responsabilit�s ?

On peut �galement parler de � responsabilit� � en un autre sens. On dit qu'en d�mocratie les gouvernants sont � responsables � parce qu'ils peuvent �tre sanctionn�s par les �lecteurs. Des m�canismes de responsabilit� �quivalents caract�risent normalement le capitalisme : une entreprise peut �tre sanctionn�e par le march�, des dirigeants peuvent �tre sanctionn�s par les actionnaires ... Mais on peut se demander si la financiarisation de l'�conomie permet encore � ces m�canismes de jouer pleinement leur r�le.

Nous avons vu, lors de la crise financi�re, que les exc�s de la � titrisation � aboutissaient � cr�er des produits financiers complexes dont le contenu exact �tait mal connu des banquiers eux m�mes ; on arrivait ainsi � une dilution des responsabilit�s emp�chant les m�canismes correcteurs du capitalisme de jouer. Mais le capitalisme garde t il encore, dans ses conditions, les bases de sa l�gitimit� ?

Voil� qui justifie que le second th�me du colloque porte sur � les attentes de la soci�t� apr�s la crise �. Une de ces attentes, n'est ce pas pr�cis�ment que les conditions de la responsabilit� dans les diff�rents domaines soient � nouveau r�unies, que l'on ne puisse plus, par exemple, prendre le risque d'accorder un cr�dit � un emprunteur probablement insolvable, puis noyer ce risque dans un produit complexe et le transf�rer ensuite � quelqu'un d'autre, quitte � appeler les �tats � la rescousse si le syst�me financier s'en trouve finalement �branl� ?

J'ai mentionn� beaucoup de questions, trop peut �tre, car si nous sommes ici, c'est aussi et surtout pour chercher des points de rep�re et des guides pour l'action, ce qui suppose de ne pas se disperser. En m�me temps, je crois devoir me faire le porte parole de tous ceux - et je crois qu'ils sont tr�s nombreux - qui craignent par-dessus tout que la crise soit trait�e comme une parenth�se apr�s laquelle on pourrait recommencer comme avant.

Pour ce qui me concerne, je crois au contraire que nous sommes entr�s dans une crise qui va m�me au del� de la dimension �conomique ou de la dimension �cologique ; plus exactement, j'ai le sentiment que la crise �conomique et la crise �cologique sont des aspects d'une crise plus profonde, d'une crise morale, d'une perte de sens, on pourrait dire d'une crise de civilisation, qui nous rend incapables de changer nos comportements, individuellement et collectivement, alors m�me que nous voyons qu'ils nous conduisent � une impasse.

L'action efficace repose sur la confiance, la confiance en soi et la confiance r�ciproque ; mais comment obtenir la confiance dans des soci�t�s o� les rep�res communs, les valeurs communes, les rituels communs sont affaiblis et vacillants ?

J'esp�re qu'on ne jugera pas trop intempestif, en cette p�riode de vœux, d'avoir d�velopp� des consid�rations aussi inqui�tes !

Je c�de la parole � Fran�ois R�gis Hutin qui pr�side aux destin�es de notre plus grand quotidien : � Ouest France �, et qui est donc un observateur privil�gi� de notre monde.

L'ALSACE, LA RELATION FRANCO ALLEMANDE ET L'EUROPE

Hubert Haenel — 2010-01-27T11:49:52Z

Bien s�r, l'antagonisme franco allemand appartient au pass�, mais aujourd'hui, la r�conciliation �tant acquise, le risque est que la relation franco allemande ait peu � peu tendance � tourner � vide, qu'elle �volue vers une sorte d'indiff�rence bienveillante, de bon voisinage, sans r�el effort de compr�hension r�ciproque, et sans volont� tr�s ferme d'animer ensemble la construction europ�enne.

Ce ne serait pas une bonne chose pour l'Alsace, qui trouve mieux son identit� dans le cadre d'une relation franco allemande tr�s �troite ; et ce ne serait pas bon pour l'Europe qui a besoin du � moteur � franco allemand pour avancer, m�me s'il ne suffit pas � entra�ner ce vaste ensemble.

L'axe franco allemand garde en r�alit� toute son importance.

Cette affirmation, je le sais, peut sembler purement rituelle, tant il est clair que, depuis la r�unification de l'Allemagne et la disparition de l'URSS, les deux partenaires sont moins �troitement li�s.

Dans l'un et l'autre pays, l'int�r�t pour la langue et la culture de l'autre est plut�t en d�clin. Les dirigeants fran�ais voient avec morosit� l'Allemagne occuper, au sein de l'Europe �largie, la situation centrale qui �tait celle de la France dans l'Europe des douze. Ils doivent constater que l'ancien �quilibre, o� les atouts politiques de la France contrebalan�aient les atouts �conomiques de l'Allemagne, a disparu. Les atouts de la France - sa libert� de manœuvre internationale, son statut de puissance nucl�aire et de membre permanent du Conseil de s�curit� - ont perdu une part importante de leur valeur ou de leur signification, tandis que l'Allemagne unifi�e a recouvr� une pleine capacit� d'agir sur la sc�ne internationale, et compte d�sormais quelque 20 millions d'habitants de plus que la France, ce qui lui donne dans la construction europ�enne une influence particuli�re.

Tandis que l'Allemagne a moins besoin de la France, notre pays ne donne pas toujours l'impression de rechercher syst�matiquement un dialogue approfondi avec le pays qui reste, dans les discours, son partenaire privil�gi�. On se souvient, par exemple, du froid qu'avait jet� dans la relation franco allemande le cavalier seul de la France pour le lancement de l'� Union pour la M�diterran�e �.

Il est vrai que l'Allemagne, de son c�t�, n'a pas h�sit� � faire cavalier seul sur le plan �conomique, puisqu'elle a conduit une politique de r�duction des co�ts salariaux qui lui a permis de prendre des parts de march� au d�triment de ses partenaires, dont la France. On peut dire que c'est de bonne guerre, mais il faut �tre conscient que si tout le monde proc�de ainsi, nous irons vers une course au moins disant social qui ne me para�t pas �tre un id�al pour l'Europe !

On voit donc que le r�flexe franco allemand s'est affaibli. Il est bien s�r tentant d'en prendre son parti, d'autant que, de toute mani�re, l'Europe des vingt sept n'est plus l'Europe des six o� � la messe �tait dite � quand une position franco-allemande �tait clairement affirm�e.

Je crois pourtant que ce serait une grave erreur que de se r�signer � cette banalisation. � d�faut de pouvoir encore le faire par leur seul poids relatif, la France et l'Allemagne restent, de mani�re privil�gi�e, les deux pays qui peuvent entra�ner l'ensemble europ�en et lui ouvrir des perspectives. La preuve en est que, lorsqu'ils cessent de le faire, nul ne prend le relais : c'est un constat que chacun peut faire.

S'il existe ainsi une capacit� d'entra�nement propre au couple franco-allemand, c'est bien s�r en raison d'une r�conciliation qui symbolise � bien des �gards la construction europ�enne ; mais c'est surtout parce que ces deux pays voisins constituent le point de rencontre d'un grand nombre d'aspects diff�rents, voire oppos�s, de l'identit� europ�enne : du c�t� de la France, les dimensions atlantique et m�diterran�enne, l'influence latine et catholique, la tradition de l'�tat-nation centralis� ; du c�t� de l'Allemagne, le rayonnement vers Nord et l'Est, l'influence du protestantisme, le f�d�ralisme associ� � une forte unit� culturelle, la tradition du � capitalisme rh�nan �. L'ensemble franco-allemand est ouvert sur tous les espaces maritimes europ�ens, touche � toutes les aires culturelles et linguistiques de l'Europe. Ainsi, un rapprochement des deux pays prend naturellement une dimension qui les d�passe, car il n'est possible que sur la base d'une synth�se assumant une tr�s large part de la diversit� europ�enne.

L'axe franco-allemand ne doit donc pas �tre interpr�t� en termes de puissance, de domination possible, puisque son int�r�t pour l'Europe na�t du fait que les deux partenaires ont spontan�ment tendance � se retrouver aux antipodes l'un de l'autre. C'est parce qu'elles forment, ensemble, une sorte d'� Europe en r�duction �, un � fondu encha�n� � europ�en, que l'Allemagne et la France ont une capacit� particuli�re d'ouvrir des voies pour l'Europe enti�re.

Cette capacit� particuli�re conf�re aux deux pays une responsabilit� sp�cifique. Pour l'exercer, il faut d'abord que les deux pays retrouvent tout leur int�r�t l'un pour l'autre.

C'est pourquoi, � mon avis, c'est en premier lieu sur le terrain culturel et linguistique qu'un renouveau du couple franco-allemand doit s'engager et s'�prouver. Il ne s'agit pas de contester la place de l'anglais, langue indispensable de la mondialisation, mais d'encourager la rencontre directe des cultures allemande et fran�aise dans une perspective europ�enne.

Au demeurant, ne serait il pas de toute mani�re justifi� que le syst�me d'enseignement fran�ais accorde une place privil�gi�e � la langue et la culture de l'Allemagne qui est notre premier partenaire commercial ?

En outre, un axe franco allemand fond� sur la volont� des deux partenaires suppose un effort de connaissance r�ciproque. Kurt Tucholsky affirmait que � les Allemands, il faut les comprendre pour les aimer � : mais comment les comprendre sans les conna�tre ?

Il faut savoir qu'une renaissance de la relation culturelle franco allemande ne r�clame nullement un effort financier d�mesur�. Les instruments et les moyens, pour l'essentiel, existent ; rien de d�cisif n'emp�che les deux pays de faire remonter la langue et la culture de l'autre dans les priorit�s de leur action �ducative et culturelle, et d'apporter ainsi une contribution importante � l'av�nement d'une identit� proprement europ�enne.

Au-del�, un renouveau franco-allemand suppose de ne pas craindre un d�bat approfondi sur les questions qui divisent le plus les deux pays, d�s lors qu'il s'effectue dans un climat de confiance d'ouverture r�ciproques : je pense aux questions d'�nergie, au budget europ�en, � la coordination des politiques �conomiques, � l'avenir de la politique agricole et de la politique r�gionale...

Nous avons besoin d'une relance du dialogue politique franco allemand ; ce serait, me semble t il, une chance pour les deux pays et pour l'Europe.

Encore faut il bien savoir ce que nous pouvons et devons attendre de l'Europe. Il y a sur ce point des ambigu�t�s � dissiper.

Lorsque nous, Europ�ens, nous regardons au-del� de nos �tats Nations, c'est d'abord vers l'Union europ�enne que nous nous tournons : c'est l'�chelon sup�rieur le plus proche, le plus pr�sent, le plus naturel, car il rassemble des �tats entre lesquels l'histoire, la g�ographie, l'�conomie ont tiss� des liens innombrables. Nous voyons bien que le destin de nos pays est aujourd'hui un destin partag�. Mais que pouvons nous exactement attendre de cette Europe ?

Il y a un demi si�cle, la r�ponse aurait �t� plus simple. L'espoir �tait de b�tir les �tats-Unis d'Europe, qui devaient permettre aux Europ�ens d'�merger et de jouer leur jeu dans un monde domin� par deux super puissances. Il s'agissait de faire na�tre une puissance nouvelle destin�e � prendre la rel�ve des �tats d'Europe occidentale.

Ce r�ve n'a pas �t� vain, puisqu'il a �t� l'arri�re plan des d�buts de la construction europ�enne. Mais il s'est heurt� aux r�alit�s : l'Allemagne ne voulait pas renoncer � l'espoir de sa r�unification ; les Pays-Bas exigeaient l'entr�e de la Grande-Bretagne alors qu'elle signifiait la fin d'une approche f�d�rale ; la France, longtemps emp�tr�e dans la d�colonisation, a ensuite d�velopp�, avec le G�n�ral de Gaulle, sa propre vision de l'Europe : or, cette vision d'une Europe autonome n'�tait pas partag�e par nos partenaires.

La perspective d'une F�d�ration europ�enne s'est donc �loign�e et d�s 1973, avec l'entr�e de la Grande-Bretagne, du Danemark, et de l'Irlande, nous sommes entr�s dans une autre logique.

Depuis lors, le monde a chang�. La disparition du � bloc sovi�tique � et l'av�nement d'un monde multipolaire ont transform� les bases de la construction europ�enne. L'Union est pass�e de 12 � 27 Etats membres, et ce processus d'�largissement n'est pas termin�. L'Union est d�sormais un vaste ensemble - 500 millions d'habitants -, beaucoup moins homog�ne que ne l'�tait l'Europe des commencements. Aucune menace imm�diate n'est plus l� pour la cimenter. Alors, dans ce nouveau contexte, que peut on encore attendre de l'Europe ?

Je voudrais d'abord souligner, pour rem�dier � une illusion d'optique assez fr�quente dans le discours politique fran�ais, qu'il ne faut pas tout attendre de l'Europe.

En France, on attrape assez facilement un complexe � louis quatorzien �, et quand on constate que la France seule n'est plus � la mesure du monde d'aujourd'hui, on a tendance � reporter ce complexe sur l'Europe. L'Union serait appel�e, pour peu qu'elle le veuille, � jouer le r�le d'une � superpuissance �.

Or, il ne faut pas surestimer les possibilit�s de l'Union. C'est un grand ensemble, certes, comparable aux plus grands en termes de poids �conomique, mais m�me de ce point de vue, l'Europe n'est qu'un des p�les d'un monde polycentrique, et elle est l'un des p�les les moins dynamiques. D'un point de vue d�mographique, l'Europe repr�sente un peu plus de 7 % de la population mondiale, et cette part va en r�tr�cissant, puisque l'Union est en d�clin d�mographique, avec un vieillissement rapide de sa population. D'un point de vue �conomique, la place de l'Europe ne peut aller �galement qu'en r�tr�cissant, compte tenu du processus de rattrapage engag� par l'Asie.

Enfin, l'Union n'a pas tous les attributs de la puissance. Elle a certaines caract�ristiques d'un �tat : elle peut �dicter des r�gles de droit directement applicables, conclure des accords internationaux, elle a des comp�tences d'une grande importance comme la concurrence, la monnaie, la politique commerciale... Mais l'Union n'est pas un �tat : elle n'a pas d'arm�e, il n'y a pas de police f�d�rale ni de justice f�d�rale (seulement une Cour supr�me), l'Union ne peut pas lever l'imp�t et son budget demeure modeste (1 % du PIB europ�en).

J'ajouterai qu'on ne sent pas vraiment parmi les Europ�ens la volont� de s'affirmer comme puissance autonome. La majorit� des pays membres de l'Union comptent d'abord sur leur lien avec les �tats-Unis pour assurer leur s�curit�. L'effort de d�fense dans la plupart des pays membres est modeste. Les budgets militaires cumul�s des Europ�ens - qui sont 500 millions - repr�sentent � peine 60 % du budget militaire des Am�ricains, qui sont 300 millions. C'est sans commune mesure.

Ainsi, l'Union n'est pas un g�ant, ou plut�t c'est un g�ant incomplet, qui n'a pas tous les instruments d'action dont disposent les tr�s grandes puissances et qui n'a pas r�ellement pour l'instant la volont� de s'en doter. Il faut donc se garder de croire qu'il suffit que l'Europe se pr�sente unie pour que son point de vue devienne d�terminant. Nous ne sommes plus au temps de la premi�re mondialisation, il y a un si�cle, o� l'Europe surclassait le reste du monde, m�me si d'autres puissances - les �tats-Unis et le Japon - avaient �merg�.

Lors du sommet de Copenhague, l'Europe s'�tait pr�sent�e unie, avec une position bien d�finie ; c'�tait un pays europ�en qui organisait le sommet, et l'Europe �tait repr�sent�e par une pr�sidence solide et efficace, puisque c'�tait la Su�de qui pr�sidait l'Union : et cependant, l'Europe n'a pas pris la direction des d�bats, et a m�me �t� marginalis�e dans la phase finale des n�gociations.

Prenons un autre exemple, l'euro. La monnaie europ�enne a prouv� son utilit� durant la crise : elle a �vit� qu'une crise mon�taire s'ajoute � la crise financi�re ; et elle a eu un r�le stabilisateur pour l'ensemble des pays de l'Union, y compris ceux qui restent en dehors de la zone euro. Mais, lorsque l'euro a �t� lanc�, nous avons assur� que le taux de change de l'euro ne serait plus un probl�me important pour les pays de la zone, puisque l'essentiel du commerce se ferait en euros. Nous voyons bien aujourd'hui que c'�tait une vision trop optimiste, et que par exemple la sous �valuation d�lib�r�e de la monnaie chinoise, le yuan, nuit s�rieusement � certains secteurs de l'industrie europ�enne.

Il faut donc �viter tout triomphalisme europ�en, qui risquerait de provoquer la d�ception et finalement le scepticisme. C'est vrai que nos �tats, s�par�ment, ne comptent plus gu�re ; il ne faut pas en d�duire qu'ensemble, ils sont capables de faire la pluie et le beau temps.

�vitons donc de trop attendre de l'Union. Elle est le bon �chelon pour traiter certaines questions ; elle est un �chelon interm�diaire utile lorsqu'il s'agit d'aborder des probl�mes globaux comme le r�chauffement climatique ou la r�gulation financi�re ; enfin, elle n'est tout simplement pas le bon �chelon lorsque la d�cision peut valablement �tre prise � un �chelon plus proche du citoyen.

Je vais prendre un exemple dans l'actualit� toute r�cente. L'Espagne vient de prendre la pr�sidence de l'Union. Parmi ses priorit�s, elle a inscrit la lutte contre les violences conjugales. Naturellement, je trouve n�cessaire de lutter contre les violences conjugales. Mais est ce une action qui doit �tre men�e � l'�chelon europ�en ? En r�alit�, le gouvernement espagnol a mis d'abord ce th�me en avant � l'�chelon national, parce qu'il s'av�re que les violences conjugales sont plus fr�quentes en Espagne que dans d'autres pays europ�ens. Puis, lorsqu'il a cherch� des priorit�s pour sa pr�sidence, il a naturellement transpos� ce th�me vers l'�chelon europ�en. Il ne partait pas de rien, d'ailleurs, puisqu'il existe d�j� un programme europ�en de lutte contre les violences conjugales, qui distribue de maigres cr�dits pour financer des associations et organiser des colloques.

Le r�sultat probable de ce choix fait par la pr�sidence espagnole, c'est que les citoyens vont avoir le sentiment que cette question est plus ou moins de comp�tence europ�enne, et comme ils ne verront pas de r�sultat tangible, ils en tireront un sentiment d'inefficacit� et de confusion. En r�alit�, la lutte contre les violences conjugales rel�ve de la justice, de la police, des travailleurs sociaux, de l'�ducation, c'est � dire d'acteurs nationaux ou locaux. Et ce n'est pas parce qu'un probl�me est important sur le plan humain qu'il faut que l'Union s'en empare.

C'est pourquoi il est capital de bien ajuster les attentes vis � vis de l'Europe. Il ne faut ni trop, ni trop peu. N'ayons pas d'ambitions d�mesur�es pour l'Europe, nous provoquerions la d�ception. En m�me temps, apprenons � laisser d�cider aux �chelons national et local ce qui peut tout aussi bien, m�me mieux, �tre d�cid� � ces �chelons. Et t�chons de concentrer l'action de l'Union vers les domaines o� elle seule peut intervenir avec toute l'efficacit� requise.

Le trait� de Lisbonne constitue � cet �gard un r�el progr�s. Tout d'abord, il clarifie la r�partition des comp�tences entre l'Union et les �tats membres. Il y a d�sormais les comp�tences exclusives de l'Union, d'ailleurs tr�s peu nombreuses, les comp�tences partag�es o� l'Union et les �tats membres interviennent concurremment, et les comp�tences d'appui, o� l'Union ne peut intervenir que pour soutenir l'action des �tats membres. Bien s�r, il aurait �t� mieux d'aller plus loin, de dire plus exactement qui fait quoi, mais il n'y avait pas de consensus pour une r�partition des comp�tences tr�s pr�cise.

Ensuite, et c'est peut �tre plus important, le trait� de Lisbonne met en place un contr�le du respect du principe de subsidiarit�.

De quoi s'agit il ?

Il faut �tre assez pr�cis sur ce sujet. L'Union n'a qu'une comp�tence d'attribution : elle a les pouvoirs que lui donnent les trait�s. Avant d'agir, elle doit v�rifier si elle a une comp�tence pour cela. C'est n�cessaire, mais ce n'est pas le probl�me de la subsidiarit�.

Le probl�me de la subsidiarit� n'existe que quand l'Union a une comp�tence. Il l'oblige � se poser la question suivante : certes, les trait�s m'autorisent � agir, mais est il vraiment n�cessaire que j'agisse ? Est ce que les �tats membres, ou leurs r�gions, ne sont pas tout aussi plac�s, voire mieux, pour d�cider ?

Je vais prendre un exemple. Il a fallu des ann�es et des ann�es de discussion pour revenir sur la d�cision europ�enne concernant la TVA dans la restauration ou dans la coiffure. Si l'on avait appliqu� le principe de subsidiarit�, cette d�cision europ�enne n'aurait jamais exist�. On aurait dit : ce n'est pas un probl�me de dimension europ�enne, c'est � chaque �tat membre de trancher. En effet, il est clair que la TVA sur la restauration ou la coiffure n'a pas de dimension transfrontali�re. On ne va pas dans un autre pays uniquement pour aller au restaurant ou pour se faire coiffer parce que la TVA y est plus basse. C'est donc � chaque �tat membre de voir s'il faut appliquer un taux normal ou un taux r�duit de TVA sur la restauration ou la coiffure. � chacun d'appr�cier, voire de changer d'avis � l'usage.

Pour faire respecter le principe de subsidiarit�, le trait� de Lisbonne a mis en place un m�canisme de contr�le qui repose sur les parlements nationaux.

Lorsque la Commission europ�enne pr�sente une proposition, chaque parlement national (ou, dans le cas d'un parlement bicam�ral comme e France, chaque Chambre) peut d�sormais, dans les huit semaines, lui adresser un � avis motiv� � expliquant pourquoi la proposition ne respecte pas le principe de subsidiarit�. Si un tiers des parlements nationaux ont adress� un � avis motiv� �, la Commission doit r�examiner son texte. Si c'est la moiti� des parlements nationaux, on interrompt le processus de d�cision, et on fait voter le Conseil et le Parlement europ�en sur la question de la subsidiarit� ; si l'un ou l'autre donne raison aux parlements nationaux, le texte est abandonn�.

Ce que je viens de d�crire, c'est le contr�le au d�but du processus de d�cision, ce qu'on appelle � l'alerte pr�coce �. Mais il existe une seconde �tape : lorsque le texte a �t� d�finitivement adopt� par les institutions de l'Union, chaque parlement national (ou chaque chambre si le parlement est bicam�ral) peut saisir la Cour de justice pour lui demander d'annuler les dispositions contraires au principe de subsidiarit�.

Ce syst�me de contr�le est tr�s novateur. Sera t il efficace ? Nous le verrons. En tout cas, les parlementaires nationaux ne pourront plus dire, face � une d�cision europ�enne, qu'ils n'ont rien pu faire. Ils ont d�sormais des instruments pour se faire entendre. Ce sera � eux de s'en servir, sinon les �lecteurs pourront leur reprocher leur passivit�.

Mais l'int�r�t principal de ce m�canisme est d'inciter l'Union � se recentrer sur ses vraies missions. Ce que les citoyens attendent de l'Europe, ce n'est pas qu'elle l�gif�re sur la largeur des si�ges des tracteurs, la dimension des cages pour souris blanches, ou le fonctionnement des zoos (je cite ces domaines, car aussi bizarre que cela paraisse, il existe une l�gislation europ�enne sur ces sujets). Ce qu'attendent les citoyens, c'est que l'Union agisse pour r�soudre les grands probl�mes communs pour lesquels elle est le bon �chelon. Ils ne demandent pas � l'Union de tout uniformiser, ils ne veulent pas d'un � jacobinisme europ�en �.

J'ai voulu signaler deux �cueils : le premier serait d'avoir des ambitions d�mesur�es pour l'Union ; le second serait de vouloir tout trancher � l'�chelon de l'Union, de recr�er � Bruxelles une centralisation alors m�me que les �tats membres ont abandonn� ce mod�le.

Mais une fois ces deux tentations �cart�es, il reste un vaste champ d'action pour l'Union et il ne faudrait surtout pas trop peu attendre de l'Europe.

L'Europe peut faire beaucoup.

� cet �gard, nous ne devons pas sous estimer les progr�s apport�s par le trait� de Lisbonne. L'ann�e 2009 a certes �t� une ann�e tr�s difficile, mais au milieu des difficult�s, il y a eu le progr�s consid�rable constitu� par l'entr�e en vigueur de ce trait�. L'Europe est enfin sortie du d�bat institutionnel qui l'accaparait depuis 15 ans. Et elle en est sortie par le haut, avec un bon trait� qui lui donne une capacit� de d�cision bien plus large. Dans le climat g�n�ral de pessimisme, c'est une nouvelle sur laquelle on n'a peut �tre pas assez insist�.

Avec le trait� de Lisbonne, la proc�dure de cod�cision est �tendue � presque tous les domaines d'action de l'Union, y compris la coop�ration judiciaire et polici�re. Dans cette proc�dure, le Conseil statue � la majorit� qualifi�e et en accord avec le Parlement europ�en, afin de garantir efficacit� et l�gitimit�. Il faut noter que, pour les domaines (peu nombreux) o� la r�gle de l'unanimit� s'applique encore, des � clauses-passeresses � permettent d'abandonner la r�gle de l'unanimit� sans avoir � passer par la lourde proc�dure des r�visions des trait�s.

Parall�lement, le Conseil europ�en est d�sormais dot� d'un pr�sident stable, �lu pour deux ans et demi - M. Herman van Rompuy - tandis que l'action ext�rieure de l'Union est coordonn�e par un Haut repr�sentant - Mme Catherine Ashton - qui dispose d'un service diplomatique europ�en.

La Charte des droits fondamentaux re�oit une valeur contraignante : la Cour de justice contr�le son respect par l'Union et par les �tats membres (lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union).

Le trait� de Lisbonne est �galement un pas tr�s important dans la constitution d'un espace europ�en de libert�, de s�curit� et de justice. Il �largit le champ de la coop�ration judiciaire et polici�re, renforce le r�le d'Europol et d'Eurojust, et pr�voit de doter l'Union d'un � syst�me int�gr� de gestion des fronti�res ext�rieures �. Le trait� ouvre �galement la possibilit� de cr�er un Parquet europ�en.

Certes, je l'ai dit, l'Union n'est pas un �tat f�d�ral et n'en devient pas un avec le trait� de Lisbonne. Mais elle est d�sormais en mesure de fonctionner comme une � f�d�ration d'�tats Nations � selon la formule de Jacques Delors, c'est � dire en r�alisant une association tr�s �troite des pays membres dans un grand nombre de domaines, y compris des domaines � r�galiens �.

Sur cette base, quelles ambitions peut on nourrir pour l'Europe, en dehors du domaine de la justice et des affaires int�rieures que je viens de mentionner ?

Mais l'Europe au service de la paix, ce n'est pas seulement le pass� : l'Europe joue aujourd'hui et peut jouer demain un grand r�le en faveur de la paix et de la stabilit� dans son environnement proche. Elle dispose pour cela de deux grands instruments : la politique d'�largissement et la politique de voisinage.

Le processus d'�largissement est un ind�niable succ�s.

Pour juger ce processus, il faut partir des grands objectifs qui ont pr�sid� au lancement de la construction europ�enne : paix, d�mocratie, prosp�rit�.

Pour ce qui concerne la paix, l'�largissement a manifestement contribu� � r�duire ou � pr�venir les tensions possibles entre les �tats concern�s. Les fronti�res ont �t� stabilis�es. Les probl�mes pos�s par d'�ventuelles minorit�s nationales ont �t� contenus. La perspective de l'adh�sion a eu un r�le stabilisateur. Et j'ajouterai que, dans le cas des Balkans du Sud-Ouest, le simple fait d'avoir reconnu la vocation � l'adh�sion des pays concern�s contribue fortement depuis 15 ans � contenir les tensions.

Pour ce qui concerne la d�mocratie, l'�largissement a permis de la consolider partout. Bien des �tats �taient encore de jeunes d�mocraties au moment de leur adh�sion : c'�tait le cas de la Gr�ce, de l'Espagne ou du Portugal dans les ann�es 1980 ; c'�tait le cas naturellement des pays du bloc de l'Est. Et la d�mocratie s'est enracin�e partout.

Enfin, pour ce qui est de la prosp�rit�, la r�ussite est manifeste. Bien entendu, ce jugement peut para�tre trop optimiste dans la p�riode de crise que nous traversons. Mais si l'on consid�re les grandes tendances, c'est un constat indiscutable. Des pays comme l'Espagne et l'Irlande, qui �taient tr�s �loign�s du niveau moyen de d�veloppement des pays membres, l'ont rattrap� et, pour l'Irlande, d�pass�. Quelles que soient leurs difficult�s, la Gr�ce et le Portugal se sont rapproch�s de la moyenne. Et dans les nouveaux �tats membres, le rattrapage est engag�, m�me s'il faudra naturellement du temps.

Prenons un peu de recul. Nous traversons aujourd'hui une passe �conomique tr�s difficile, c'est certain. Mais revenons un instant 25 ans en arri�re : ce n'est pas si loin. Si, en 1985, quelqu'un avait pronostiqu� que l'Europe en serait en 2010 l� o� elle en est aujourd'hui, on l'aurait trait� de doux r�veur.

La politique europ�enne de voisinage a �galement un r�le stabilisateur.

D'abord, parce qu'elle n'est pas n�cessairement exclusive d'une adh�sion � long terme. Rien n'interdit de penser qu'un pays comme l'Ukraine, qui rel�ve aujourd'hui de la politique de voisinage, pourra un jour s'engager dans une d�marche d'adh�sion, m�me si ce jour est tr�s lointain.

Ensuite, parce que, m�me pour des pays qui n'ont pas de vocation � l'adh�sion, le d�veloppement des �changes et la coop�ration avec l'Union sur des projets concrets peuvent avoir un effet stabilisateur. On ne peut pas savoir aujourd'hui comment �voluera l' � Union pour la M�diterran�e � lanc�e notamment � la demande de la France. Mais l'id�e de d�part est int�ressante et juste ; et le pire pour l'Europe, ce serait de ne rien tenter pour stabiliser et d�velopper cette zone si proche. Le tr�s r�cent � partenariat oriental �, qui concerne quant � lui six pays qui paraissent aujourd'hui � mi chemin entre la Russie et l'Europe, est �galement soumis � de grandes incertitudes, mais il peut contribuer � faire �voluer ces pays dont beaucoup sont emp�tr�s dans des � conflits gel�s �.

L'Union dispose par ailleurs d'autres instruments d'influence ext�rieure : la politique de coop�ration au d�veloppement dispose de moyens importants, m�me si l'Union ne sait pas toujours en tirer les b�n�fices politiques qu'on pourrait esp�rer ; la politique commerciale commune est �galement une comp�tence tout � fait capitale de l'Union : elle lui permet d'agir en faveur du d�veloppement des �changes qui peut �galement �tre un facteur de plus grande stabilit�.

� Ensuite, nous pouvons attendre beaucoup de l'Union pour ce qui concerne le d�veloppement durable. Le d�veloppement durable, ce n'est pas seulement l'environnement : c'est l'id�e d'une croissance int�grant de mani�re �quilibr�e et coh�rente les imp�ratifs �conomiques, sociaux et environnementaux.

Pour l'aspect �conomique, l'acquis est d�j� consid�rable avec la construction du grand march� int�rieur et la politique de concurrence. Mais l'Europe appara�t aujourd'hui � la tra�ne pour ce qui concerne l'innovation, et demeure la moins dynamique des grandes zones �conomiques. La � strat�gie de Lisbonne � voulait rem�dier � ces insuffisances, mais elle �tait de nature indicative et n'a pas donn� de r�sultat tangible. La pr�sidence espagnole entend lancer une nouvelle strat�gie, baptis�e � UE - 2020 �, qui se caract�riserait par des instruments plus contraignants ou plus incitatifs ; l'Allemagne a exprim� ses r�ticences ; du moins le d�bat est il ouvert.

Pour l'aspect social, contrairement � un � clich� � largement r�pandu, l'acquis est �galement loin d'�tre n�gligeable. Par la politique de coh�sion et la politique r�gionale, l'Union a mis en place une solidarit� entres les �tats et les r�gions. Par l'adoption de normes minimales concernant les droits des salari�s, le temps de travail, la coordination des r�gimes de s�curit� sociale, l'Union a contribu� � limiter le � dumping social � tout en favorisant la mobilit� des travailleurs. Il faut bien s�r essayer d'aller plus loin, mais en ayant � l'esprit la diversit� des niveaux de d�veloppement au sein de l'Union, ainsi que la vari�t� et la complexit� des syst�mes de protection sociale.

Pour l'aspect environnemental, l'Union est d'ores et d�j� en pointe, avec notamment l'adoption du � paquet �nergie climat � sous la pr�sidence fran�aise, et elle doit poursuivre dans ce sens. � Verdir � nos �conomies n'est pas seulement une exigence environnementale : c'est �galement ouvrir la voie aux emplois de demain.

� Enfin, un troisi�me grand domaine o�, � mon avis, nous devons miser sur l'Europe, c'est celui de l'enseignement, de la culture, de la recherche. Ce sont des domaines o� les comp�tences et les moyens de l'Union sont tr�s r�duits, mais l� n'est pas le probl�me. Pour ces sujets, l'Union doit plut�t avoir un r�le d'impulsion, elle doit montrer une direction, d�finir de grands objectifs � mettre en œuvre par les formes de coop�ration les plus vari�es : mobilit� des �tudiants et des enseignants, plurilinguisme, circulation des œuvres d'art, coop�ration entre laboratoires dans le cadre de projets f�d�rateurs... L'action de l'Union dans ces domaines est d�j� significative, surtout dans le domaine scientifique, mais nous pouvons et devons aller plus loin car, � mon avis, c'est dans la rencontre des cultures que peut se constituer l'identit� europ�enne. C'est bien s�r d'abord l'affaire des �tats membres - je l'ai dit dans le cas de l'Allemagne et de la France - mais c'est aussi l'affaire de l'Union tout enti�re.

Je conclus.

Pour r�sumer mon propos, je dirai que l'Union n'a pas vocation, dans un avenir proche, � devenir une superpuissance analogue aux �tats Unis ou � la Chine ; elle n'a pas non plus vocation, dans un avenir proche, � devenir un �tat f�d�ral sur le mod�le allemand ou am�ricain. Mais cela ne veut pas dire que nous ne pouvons pas beaucoup attendre de l'Europe : nous pouvons au contraire avoir ensemble de grandes ambitions, � condition de bien les cibler.

Un politologue anglais, Mark Leonard, a publi� il y a quelques ann�es un livre intitul� � Pourquoi l'Europe dominera le XXIe si�cle �. Le titre �tait d�lib�r�ment provocateur, mais le propos consistait � dire : les canaux de la puissance sont multiples ; l'Europe n'a pas certains d'entre eux, mais ce n'est pas pour cela qu'elle ne peut pas avoir une influence consid�rable, en amenant de plus en plus de pays � s'inspirer d'elle.

Finalement, ce qu'il faut attendre de l'Europe, c'est qu'elle soit exemplaire, qu'elle soit au service d'id�aux valables pour tous les hommes, autrement dit qu'elle reste fid�le � l'ambition universaliste qu'elle peut tirer de ses h�ritages culturels, humanistes et religieux.

Rencontre des Tuileries

Hubert Haenel — 2010-01-27T11:17:16Z

Je voudrais tout d'abord souligner, pour rem�dier � une illusion d'optique assez fr�quente dans le discours politique fran�ais, qu'il ne faut pas tout attendre de l'Europe.

Ainsi, l'Union n'est pas un g�ant, ou plut�t c'est un g�ant incomplet, qui n'a pas tous les instruments d'action dont disposent les tr�s grandes puissances et qui n'a pas pour l'instant la volont� de s'en doter.

Il faut donc se garder de croire qu'il suffit que l'Europe se pr�sente unie pour que son point de vue devienne d�terminant. Nous ne sommes plus au temps de la premi�re mondialisation, il y a un si�cle, o� l'Europe surclassait le reste du monde, m�me si d'autres puissances - les �tats-Unis et le Japon - avaient �merg�.

Lors du sommet de Copenhague, l'Europe s'�tait pr�sent�e unie, avec une position bien d�finie ; c'�tait un pays europ�en qui organisait le sommet, et la pr�sidence de l'Union �tait exerc�e par un pays solide et efficace : et cependant, l'Europe n'a pas pris la direction des d�bats, et a m�me �t� marginalis�e dans la phase finale des n�gociations.

Prenons un autre exemple, l'euro. La monnaie europ�enne a prouv� son utilit� durant la crise : elle a �vit� qu'une crise mon�taire s'ajoute � la crise financi�re ; et elle a eu un r�le stabilisateur pour l'ensemble des pays de l'Union, y compris ceux qui restent en dehors de la zone euro. Mais, lorsque l'euro a �t� lanc�, nous avons assur� que le taux de change ne serait plus un probl�me important pour les pays de la zone euro, puisque l'essentiel du commerce se ferait en euros. Nous voyons bien aujourd'hui que c'�tait une vision trop optimiste, et que par exemple la sous �valuation d�lib�r�e du Yuan nuit s�rieusement � l'industrie europ�enne.

Ensuite, et c'est peut �tre plus important, le trait� de Lisbonne met en place un contr�le du respect du principe de subsidiarit�. De quoi s'agit il ?

Il faut �tre assez pr�cis sur ce sujet.

L'Union n'a qu'une comp�tence d'attribution : elle a les pouvoirs que lui donnent les trait�s. Avant d'agir, elle doit v�rifier si elle a une comp�tence pour cela. C'est n�cessaire, mais ce n'est pas le probl�me de la subsidiarit�.

Je vais prendre un exemple. Il a fallu des ann�es et des ann�es de discussion pour revenir sur la d�cision europ�enne concernant la TVA dans la restauration ou dans la coiffure. Si l'on avait appliqu� le principe de subsidiarit�, cette d�cision europ�enne n'aurait jamais exist�. On aurait dit : ce n'est pas un probl�me de dimension europ�enne, c'est � chaque �tat membre de trancher. En effet, il est clair que la TVA sur la restauration ou la coiffure n'a pas de dimension transfrontali�re. On ne va pas dans un autre pays uniquement pour aller au restaurant ou pour se faire coiffer parce que la TVA y est plus basse. C'est donc � chaque �tat membre d'appr�cier s'il faut appliquer un taux normal ou un taux r�duit de TVA sur la restauration ou la coiffure. � chacun d'appr�cier, voire de changer d'avis � l'usage.

Pour faire respecter le principe de subsidiarit�, le trait� de Lisbonne a mis en place un m�canisme de contr�le qui repose sur les parlements nationaux.

Mais une fois ces deux tentations �cart�es, il reste un vaste champ d'action pour l'Union et il ne faudrait surtout pas trop peu attendre de l'Europe.

L'Europe peut faire beaucoup.

� Tout d'abord, contribuer � la paix et la stabilit�. On souligne, � juste titre, que ce n'est pas en parlant de la r�conciliation franco allemande qu'on obtient l'adh�sion � l'Europe des nouvelles g�n�rations ; pour elles, il s'agit l� d'une �vidence qui appartient depuis longtemps � l'histoire. Mais l'Europe au service de la paix, ce n'est pas seulement le pass� : l'Europe joue aujourd'hui et peut jouer demain un grand r�le en faveur de la paix et de la stabilit� dans son environnement proche. Elle dispose pour cela de deux grands instruments : la politique d'�largissement et la politique de voisinage.

Le processus d'�largissement est un ind�niable succ�s.

Pour juger ce processus, il faut partir des grands objectifs qui ont pr�sid� au lancement de la construction europ�enne : paix, d�mocratie, prosp�rit�.

La politique de voisinage a �galement un r�le stabilisateur.

L'Union dispose par ailleurs d'autres instruments d'influence ext�rieure : la politique de coop�ration au d�veloppement dispose de moyens importants, m�me si l'Union ne sait pas toujours en tirer les b�n�fices politiques qu'on pourrait esp�rer ; la politique commerciale est �galement une comp�tence tout � fait capitale de l'Union : elle lui permet d'agir en faveur du d�veloppement des �changes qui peut �galement �tre un facteur de plus grande stabilit�.

� Enfin, un troisi�me grand domaine o�, � mon avis, nous devons miser sur l'Europe, c'est celui de l'enseignement, de la culture, de la recherche. Ce sont des domaines o� les comp�tences et les moyens de l'Union sont tr�s r�duits, mais l� n'est pas le probl�me. Pour ces sujets, l'Union doit plut�t avoir un r�le d'impulsion, elle doit montrer une direction, d�finir de grands objectifs � mettre en œuvre par les formes de coop�ration les plus vari�es : mobilit� des �tudiants et des enseignants, plurilinguisme, circulation des œuvres d'art, coop�ration entre laboratoires dans le cadre de projets f�d�rateurs... L'action de l'Union est d�j� relativement importante, surtout dans le domaine scientifique, mais nous pouvons et devons aller plus loin car, � mon avis, c'est dans la rencontre des cultures que peut se constituer l'identit� europ�enne.

Je conclus. Pour r�sumer mon propos, je dirai que l'Union n'a pas vocation, dans un avenir proche, � devenir une superpuissance analogue aux �tats Unis ou � la Chine ; elle n'a pas non plus vocation, dans un avenir proche, � devenir un �tat f�d�ral sur le mod�le allemand ou am�ricain. Mais cela ne veut pas dire que nous ne pouvons pas beaucoup attendre de l'Europe : nous pouvons au contraire avoir ensemble de grandes ambitions, � condition de bien les cibler.

Un politologue anglais, Mark Leonard, a publi� il y a quelques ann�es un livre intitul� � Pourquoi l'Europe dominera le XXI� si�cle �. Le titre �tait d�lib�r�ment provocateur, mais le propos consistait � dire : les canaux de la puissance sont multiples ; l'Europe n'a pas certains d'entre eux, mais ce n'est pas pour cela qu'elle ne peut pas avoir une influence consid�rable, en amenant de plus en plus de pays � s'inspirer d'elle.

Service public de transport r�gional de voyageurs (TER Alsace)

Hubert Haenel — 2009-12-14T16:07:02Z

Approbation de la convention d'exploitation et de financement du service public r�gional de voyageurs pour la p�riode 2010-2018

Compte de facturation conventionnel pr�visionnel 2010 (compte TER Alsace)

Mes cher(e)s coll�gues,

Comme vous le savez, je m'investis depuis pr�s de 15 ans dans le devenir et le d�veloppement du ferroviaire en France, et plus particuli�rement en Alsace. J'ai eu le plaisir et l'honneur d'�tre administrateur de la SNCF, j'ai particip� � de nombreuses �tudes dans le domaine sans oublier les rapports que j'ai produits et qui ont notamment permis de mettre en œuvre la r�gionalisation ferroviaire, r�gionalisation qui a dynamis� le TER et sauv� de nombreuses lignes que l'on disait encore condamn�es il y a 15 ans. Il en aurait �t� ainsi de la ligne de Munster ou de celle de la vall�e de la Bruche. Aujourd'hui plus d'un alsacien sur deux a pris le TER au cours des 12 derniers mois.

C'est pourquoi, je suis particuli�rement fier et heureux de vous pr�senter le rapport n�54/09. Celui-ci a pour objet de soumettre � votre approbation, d'une part, la nouvelle convention, � signer entre la R�gion Alsace et la SNCF, relative � l'organisation et au financement du service public r�gional de transport de voyageurs pour la p�riode 2010-2018, d'autre part, le compte de facturation conventionnel (compte TER Alsace) pr�visionnel pour l'exercice 2010, et la contribution financi�re � verser � la SNCF.

Au pr�alable, je souhaite saluer le travail remarquable accompli par les services qui ont constitu� un pr�cieux soutien dans le cadre des n�gociations bilat�rales conduites avec la SNCF.

Ce nouveau dispositif conventionnel est, en effet, le r�sultat de plus d'un an de travail en lien avec les �quipes de la Direction R�gionale de la SNCF lors d'une centaine de r�unions avec notre exploitant et de pr�s de 500 heures de travail.

Il est surtout et avant tout le fruit de l'exp�rience de la R�gion Alsace et de la SNCF au travers de 12 ans d'une collaboration �troite, acquise et d�velopp�e depuis 1997, date � laquelle notre collectivit�, R�gion pionni�re en la mati�re, s'engageait dans l'exp�rimentation de la r�gionalisation du transport r�gional de voyageurs.

Cette �tape marquante et embl�matique du renouveau des TER dans toute la France, mais tout particuli�rement en Alsace, a notamment, et nous aurions tort de ne pas nous en f�liciter, �t� l'occasion de rapprocher la prise de d�cision de nos concitoyens et ainsi, de nous rendre attentifs aux initiatives et propositions �manant directement des voyageurs r�gionaux. Nos 11 comit�s locaux d'animation de ligne se sont ainsi r�unis plus de 250 fois durant la derni�re d�cennie. Ils ont permis une large concertation sur l'ensemble des d�cisions relatives � l'�volution de l'offre et des services propos�s.

Avant de vous pr�senter le nouveau dispositif conventionnel, permettez-moi de revenir quelques minutes sur l'excellent bilan de la p�riode conventionnelle �coul�e et les d�fis qu'il nous reste � relever pour r�pondre aux besoins de d�placements de nos concitoyens.

1. Le bilan de la p�riode conventionnelle �coul�e 2002-2009 :

La R�gion Alsace, sous mon impulsion et celle du Pr�sident Zeller, a marqu� tr�s t�t sa volont� de s'inscrire pleinement dans le processus de d�centralisation du service public r�gional de transport de voyageurs.

La convention d'exploitation 2002-2009 faisait ainsi suite � :
une premi�re convention partenariale d'exploitation sign�e d�s 1985 visant � associer la R�gion Alsace � la modernisation progressive des transports r�gionaux ;
une convention d'exploitation permettant l'exp�rimentation de la r�gionalisation du service public r�gional de transport de voyageurs sign�e le 13 f�vrier 1997.

L'�troite collaboration entre la R�gion Alsace et la SNCF s'est caract�ris�e au cours de la p�riode conventionnelle 2002-2009 par des efforts permanents et conjoints et des initiatives nombreuses qui ont permis des avanc�es significatives au profit des voyageurs et qui se sont concr�tis�s par 61 avenants � cette convention. Ces avenants ont permis de d�velopper l'offre mais aussi de moderniser le service : carte Alseo, centre de relations client�le, afficheurs dynamiques sur les quais ... sans oublier les efforts colossaux que nous avons accomplis pour moderniser et r�nover le parc de mat�riel roulant. Ce parc sera pass� de 26.000 places en 2002 � pr�s de 29.000 places en 2010, son �ge moyen a baiss� de 25 � 21 ans. Il sera, � l'issue de la r�novation des rames corail en 2011, enti�rement neuf ou r�nov�.

Les r�sultats remarquables de cette convention sont rappel�s dans le tableau qui vous est projet�. 2 chiffres suffisent � synth�tiser la dynamique que j'ai impuls�e :
2 fois plus de trains ;
3 fois plus de voyageurs.

Tout cela entre 1997 et 2009, soit un peu plus de dix ans.

Entre 2002 et 2009 :
les charges globales d'exploitation du TER Alsace ont augment� de 55%, passant de 122 M� � 190 M� (du fait notamment de l'indexation des charges, des modifications des bar�mes des p�ages et des d�veloppements d'offres, en particulier lors de l'arriv�e du TGV Est Europ�en en juin 2007) ;
les recettes directes d'exploitation ont augment�es de 84 %, passant de 33 M� � 60 M� (du fait de l'accroissement important du trafic, notamment en terme de client�le occasionnelle) ;
en cons�quence, la contribution publique a augment� de 45 % (y compris inflation) ou de 18 % (inflation neutralis�e), passant de 90 M� (condition �conomique 2002) � 130 M� (condition �conomique 2009).

En d�finitive, il convient de souligner que la forte implication de la collectivit� r�gionale pour d�velopper l'offre et le service du TER Alsace s'est traduite par des engagements financiers importants qui ont permis d'am�liorer la performance �conomique du TER Alsace. Le taux de couverture des charges par les recettes a ainsi progress� de 27 % en 2002 � 32 % en 2009 et la contribution financi�re par kilom�tre parcouru par voyageur a diminu� de 30 %.

Aujourd'hui 90 % des voyageurs sont satisfaits du TER Alsace et plus de 80 % sont �galement satisfaits des d�veloppements mis en place.

2. Un cadre conventionnel modernis� et ajust� pour relever les enjeux d'avenir :

Se f�liciter des r�sultats n'a de sens que si les d�fis � venir sont bien anticip�s. Les enjeux ne manquent pas, je n'en citerai que quelques uns : La mise en service de la 3�me voie en plaine d'Alsace, la concr�tisation du premier projet de Tram-Train interconnect� de France, la commande de nouveaux autorails R�giolis, la mise en ligne d'un site d'information horaire multimodal, la g�n�ralisation de la tarification multimodale aux voyageurs occasionnels, les projets de modernisation et d'extension de l'infrastructure ferroviaire r�gionale inscrits au Contrat de Projets �tat-R�gion, la mise en service du TGV Rhin Rh�ne en d�cembre 2011 et de la 2nde phase du TGV Est Europ�en en mars 2016, la g�n�ralisation progressive du cadencement des horaires, les remarquables taux de progression du trafic r�gional enregistr�s au cours de ces derni�res ann�es, les �volutions l�gislatives et r�glementaires � venir du secteur ferroviaire dans son ensemble.

C'est pour relever ces d�fis avec la SNCF que j'ai con�u un cadre conventionnel qui permettra � la fois un pilotage dans le temps et une souplesse quasi quotidienne pour r�pondre aux besoins de nos concitoyens.

Le projet de nouvelle convention, soumis � votre approbation, vise ainsi � poursuivre les actions engag�es, en particulier � :
d�velopper l'offre de transport public en r�ponse aux besoins des voyageurs et aux enjeux de desserte des territoires ;
�tendre le cadencement � l'ensemble de l'offre de transport TER Alsace ;
renforcer l'intermodalit� et la multimodalit� des transports en Alsace ;
am�liorer la consistance du service public (billettique, information des voyageurs...)
ma�triser la contribution financi�re de la R�gion Alsace ;
encourager le report modal.

Compte tenu des excellents r�sultats enregistr�s par le TER Alsace et du niveau �lev� de satisfaction des voyageurs r�gionaux, il convenait logiquement de s'inscrire dans la continuit� de la convention actuelle.

� Dur�e : La convention serait conclue pour une dur�e de 9 ans, � partir du 1er janvier 2010. J'ai personnellement souhait� cette dur�e pour nous permettre de pr�parer au mieux les d�fis que j'ai list� pr�c�demment.

� Relations AOT / Exploitant : J'ai souhait� que les r�les, missions et responsabilit�s, de la R�gion Alsace en tant qu'Autorit� Organisatrice, d'une part, de la SNCF en tant qu'exploitant, d'autre part, soient d�taill�s poste par poste dans le projet de convention. (articles 1.4 et 1.5).

� Communication : De m�me, j'ai demand� que le r�le de la R�gion soit r�affirm� en termes de communication li�e au TER Alsace pour laquelle un certain nombre d'actions seront dor�navant r�alis�es sur la base d'une d�cision concert�e entre les partenaires.

� Int�ressement li� � la qualit� de service : Le dispositif d'int�ressement li� � la qualit� de service sera modifi� en profondeur (article 4.6) par des m�canismes bas�s sur les attentes prioritaires des voyageurs, a savoir :
r�gularit� (trains � l'heure) ;
fiabilit� (trains non supprim�s) ;
information des voyageurs (notamment en situation perturb�e) ;
continuit� (en cas de mouvement social).

� Reporting et contr�le de l'activit� : Les obligations d'information incombant � la SNCF quant � l'ex�cution du service et le pouvoir de contr�le de la R�gion (notamment via des audits) seront renforc�s. (article 2.13)

� Vision pluriannuelle de l'�volution du service : Nous partagerons d�sormais avec la SNCF un document �tablissant une vision pluriannuelle int�grant les �volutions et ajustements d'offres et de services, notamment en termes d'accompagnement et de distribution, dans l'optique de donner aux partenaires une visibilit� sur un horizon de 5 ann�es glissantes. Au travers de ce document, les objectifs de productivit� et les r�factions de charges aff�rentes pourront �tre fix�s.

Je tiens � redire que, contrairement � ce que certains pourraient penser, cette convention ne fixe pas le service pour 9 ans, mais constitue un cadre technique et financier dynamique, �volutif et synallagmatique dans lequel la collectivit� r�gionale conserve toutes les possibilit�s pour faire �voluer, optimiser, am�liorer encore la consistance, la qualit� et le p�rim�tre du service (avec des avenants en tant que de besoin).

� Aspects financiers : D'un point de vue financier, par rapport au compte conventionnel pr�visionnel 2009, le besoin compl�mentaire global de contribution pour �quilibrer le compte d'exploitation du TER Alsace ressort � + 9,8 M� pour un total de pr�s de 135 M� TTC pour le compte pr�visionnel 2010, soit 197 M� HT de charges desquelles il faut d�duire 64 M� HT de recettes et ajouter 2 M� de TVA. Cette �volution s'explique par les m�canismes suivants :

+ 2 M� au titre des charges li�es au d�veloppement d'offre 3�me voie en plaine d'Alsace ; + 2 M� au titre de la mont�e en charge de l'impact de la r�forme des retraites ;
1 M� au titre des r�ductions des p�ages d'infrastructures suite � la mise en œuvre du nouveau bar�me ;
4 M� au titre de l'�volution pr�visionnelle des recettes de trafic ; + 3,8 M� au titre de l'indexation naturelle (inflation) des charges ; + 7 M� au titre du � rebasage � conventionnel qui vise � tenir compte des surco�ts support�s par la SNCF.

A ce titre je tiens � souligner que mon intervention et celle du Pr�sident Reichardt aupr�s de Guillaume Pepy ont permis de diminuer fortement ce montant qui atteignait initialement 15 M�, ce qui �tait totalement inacceptable.

D'aucuns noteront l'absence de clause relative � la mise en concurrence.

Fallait-il ou non inclure dans la nouvelle convention une clause relative � une �ventuelle mise en concurrence ?

On pouvait h�siter et il y a eu h�sitation.

Je rappelle que le Pr�sident Zeller avait annonc� qu'il �tait favorable � la mise en concurrence rapidement au moins sur les lignes transfrontali�res et �ventuellement sur d'autres.

Je m'�tais �tonn� � l'�poque de cette prise de position puisque je travaillais parall�lement pour le Premier ministre afin de lui rendre mon rapport sur � des r�gions � l'Europe, les nouveaux d�fis du chemin de fer fran�ais �et que l'�tat du droit en la mati�re �tait loin d'�tre simple.

Apr�s m'�tre rendu � Bruxelles pour interroger la Commission, apr�s avoir questionn� le Ministre, le Conseil d'Etat, il s'est av�r� que la mise en concurrence du TER par les Conseil r�gionaux n'�tait pas possible, qu'il fallait n�cessairement modifier la LOTI et qu'une fois la LOTI modifi�e, les Conseils r�gionaux avaient toute latitude pour mettre ou ne pas mettre en concurrence, tout ou partie du r�seau r�gional.

Cela voudrait donc dire qu'aujourd'hui, pour une p�riode qui se terminera n�cessairement en 2019, la loi fran�aise n'autorise pas les Conseils r�gionaux � ouvrir les transports ferroviaires r�gionaux � la concurrence.

La Commission se r�serve le droit de faire le point pour tous les Etats membres de l'Union autour de 2015.

Premier argument, inclure une clause de concurrence dans la nouvelle convention serait donc en quelque sorte une simple p�tition de principe.

Autre argument, le Conseil r�gional sortant a-t-il la l�gitimit� pour lier les mains de la nouvelle Assembl�e qui sera �lue en mars 2010 ? Cela m'a paru tout � fait inopportun.

Par ailleurs, lorsque j'ai remis mon rapport au Premier ministre en octobre 2008 , j'avais indiqu� que nous ne savions pas, en ouvrant la concurrence � o� nous mettions les pieds �. Toute une s�rie de probl�mes se posent comme la Cour des Comptes l'a r�cemment relev� dans son rapport :quid du mat�riel ?, quid des gares ?, et surtout quid du personnel ?

C'est la raison pour laquelle j'avais demand� au Ministre de mettre en place un groupe de travail pour �tudier et mettre � plat toutes ces questions et que j'avais sugg�r� qu'il soit confi� � Francis Grignon, membre de la Commission des affaires �conomiques du S�nat. Ce qui fut fait.

Le Conseil r�gional devait-il aller plus vite que la musique en envisageant d'embl�e une �ventuelle concurrence sans savoir de quoi il retournait ? Certainement pas. Et certainement pas au motif que les services de la R�gion se seraient mis d'accord sur cette clause avec la SNCF, celle-ci n'y voyant pas d'inconv�nient � condition que la concurrence soit limit�e � 15%. Et pourquoi 15% ? Etait-on pr�t � risquer que certaines lignes - quelles lignes et quels usagers- servent de � cobayes � ? Ces 15% correspondaient-ils � la capacit� pour la SNCF d'absorber un personnel exc�dentaire au cas o� elle ne remportait pas l'appel d'offre ? Toute ceci n'�tait pas s�rieux.

Le Pr�sident de la R�gion, Andr� Reichardt, sur ma suggestion et mon insistance, a d�cid� que ni dans le corps de la convention ni dans le pr�ambule il ne serait question de mise en concurrence. Anticiper sur cette �ventualit� aurait d'ailleurs pu laisser entendre que nous avions des doutes sur la qualit� de l'offre actuelle pour les usagers des TER en Alsace, ce qui n'est nullement le cas.

Tout ceci explique la position claire et nette du Conseil r�gional d'Alsace.

C'est fort d'un bilan on ne peut plus positif (2 fois plus de trains, 3 fois plus de voyageurs.km, 90 % de voyageurs satisfaits) que je vous propose d'approuver cette convention et le compte conventionnel 2010 aff�rent, v�ritable contrat d'adh�sion entre les parties, et cela pour une dur�e de 9 ans.

Pr�cisions hors intervention � votre attention personnelle : Constitution du compte de facturation pr�visionnel pour 2010 :

� Forfait de charges - C1- Risque assum� par la SNCF :

Le forfait de charges de r�f�rence pour 2010 s'�tablit � 132,2 M� HT et se d�compose comme suit :

charges li�es � la conduite des trains : 20,8 % ;
charges de maintenance (y compris grosses op�rations p�riodiques) : 19,3 % ;
charges li�es � l'accompagnement : 14,8 % ;
charges li�es � l'achat d'�nergie : 8,7 % ;
charges de la structure nationale : 8,2 % ;
charges de distribution : 6,9 % ;
charges de la structure r�gionale : 5,5 % ;
charges des prestations sp�cifiques en gare : 5,0 % ;
charges li�es � la logistique des trains : 4,1 % ;
r�mun�ration de la SNCF : 3,5 % ;
charges d'interp�n�tration/affermage (transfrontalier) : 2,7 % ;
charges li�es � la police ferroviaire : 0,5 %.

� Charges factur�es Ad Valorem :

Les charges factur�es ad valorem sont toutes celles qui ne rel�vent pas de la responsabilit� enti�re de la SNCF ou dont elle n'a pas, seule, la ma�trise.

Le montant pr�visionnel des charges refactur�es ad valorem pour 2010 s'�tablit � 64,8 M� et se d�compose comme suit :
p�ages d'infrastructures : 56,1 %
prestations communes � Gares et Connexions � : 20,4 %
charges d'amortissement et d'imposition li�es au mat�riel roulant : 14,4 %
charges d'exploitation des services routiers : 7,6 %
compensations ALSA+ : 0,7 %
imposition Organic : 0,5 %
contribution � l'Etablissement Public de S�curit� Ferroviaire : 0,3 %

Au total, l'addition des deux composantes ci-dessus fixerait le montant des charges d'exploitation pour 2010 � 197 M� HT, soit une �volution de + 16.999.200 � HT (+ 9,4 %) par rapport au compte conventionnel pr�visionnel 2009.

� Recettes :

Les recettes pr�visionnelles d'exploitation pour 2010 sont estim�es � 64 M� qui se d�composent comme suit :
recettes directes de trafic : 96,2 %
compensation pour tarif militaire : 1,4 %
recettes li�es � l'interp�n�tration/affermage (transfrontalier) :1,3 %
autres recettes (notamment publicit� dans les gares et trains r�gionaux) : 1,1 %

Au total, le montant des recettes directement per�ues par la SNCF pour 2010 s'�l�verait � 64 M� HT.

Le taux de couverture des charges totales par les recettes d'exploitation directement per�ues par la SNCF ressortirait donc en pr�vision pour 2010 � 32,5 %, contre 31,7 % en pr�vision 2009.

La contribution financi�re n�cessaire � l'�quilibre du compte s'�l�verait donc en pr�vision pour 2010 � 197 M� HT - 64 M� HT = 133 M� HT et pr�s de 135 M� TTC, soit une �volution de + 9.863.406 � HT (+ 8,02 %) par rapport � la pr�vision 2009 (compte conventionnel pr�visionnel 2009).

TRANSPORTS & DEPLACEMENTS Rapport SP/CRA n�54/09 Service public de transport r�gional de voyageurs (TER Alsace)

Approbation de la convention d'exploitation et de financement du service public r�gional de voyageurs pour la p�riode 2010-2018

Compte de facturation conventionnel pr�visionnel 2010 (compte TER Alsace)

Assembl�e pl�ni�re du 4 d�cembre 2009

Intervention de M. Hubert HAENEL Pr�sident de la Commission Transports, Grands Equipements et Prospective Territoriale

Mes cher(e)s coll�gues,

Au pr�alable, je souhaite saluer le travail remarquable accompli par les services qui ont constitu� un pr�cieux soutien dans le cadre des n�gociations bilat�rales conduites avec la SNCF.

1. Le bilan de la p�riode conventionnelle �coul�e 2002-2009 :

Tout cela entre 1997 et 2009, soit un peu plus de dix ans.

Aujourd'hui 90 % des voyageurs sont satisfaits du TER Alsace et plus de 80 % sont �galement satisfaits des d�veloppements mis en place.

2. Un cadre conventionnel modernis� et ajust� pour relever les enjeux d'avenir :

D'aucuns noteront l'absence de clause relative � la mise en concurrence.

Fallait-il ou non inclure dans la nouvelle convention une clause relative � une �ventuelle mise en concurrence ?

On pouvait h�siter et il y a eu h�sitation.

Je rappelle que le Pr�sident Zeller avait annonc� qu'il �tait favorable � la mise en concurrence rapidement au moins sur les lignes transfrontali�res et �ventuellement sur d'autres.

La Commission se r�serve le droit de faire le point pour tous les Etats membres de l'Union autour de 2015.

Premier argument, inclure une clause de concurrence dans la nouvelle convention serait donc en quelque sorte une simple p�tition de principe.

Autre argument, le Conseil r�gional sortant a-t-il la l�gitimit� pour lier les mains de la nouvelle Assembl�e qui sera �lue en mars 2010 ? Cela m'a paru tout � fait inopportun.

Tout ceci explique la position claire et nette du Conseil r�gional d'Alsace.

Pr�cisions hors intervention � votre attention personnelle : Constitution du compte de facturation pr�visionnel pour 2010 :

� Forfait de charges - C1- Risque assum� par la SNCF :

Le forfait de charges de r�f�rence pour 2010 s'�tablit � 132,2 M� HT et se d�compose comme suit :

� Charges factur�es Ad Valorem :

Les charges factur�es ad valorem sont toutes celles qui ne rel�vent pas de la responsabilit� enti�re de la SNCF ou dont elle n'a pas, seule, la ma�trise.

� Recettes :

Au total, le montant des recettes directement per�ues par la SNCF pour 2010 s'�l�verait � 64 M� HT.

Le taux de couverture des charges totales par les recettes d'exploitation directement per�ues par la SNCF ressortirait donc en pr�vision pour 2010 � 32,5 %, contre 31,7 % en pr�vision 2009.

Intervention d'Hubert Haenel : Le projet Galatasaray : un pont entre deux civilisations

Hubert Haenel — 2009-11-27T11:44:16Z

Chers amis,

Permettez-moi de vous souhaiter la bienvenue au Palais de Luxembourg. C'est un honneur pour moi d'ouvrir ce colloque consacr� au projet Galatasaray, organis� dans le cadre de la saison de la Turquie en France.

Vous savez tous que la Turquie compte de nombreux amis au S�nat. Son Pr�sident, G�rard Larcher, a d'ailleurs souhait�, d�s l'origine, que notre chambre participe activement � l'organisation de cette � saison turque �. En juillet dernier, l'Orangerie du S�nat a ainsi accueilli une remarquable exposition de photographies consacr�e au pont de Galata � travers l'histoire. Dans quelques jours devrait �galement se tenir un colloque sur les investissements crois�s entre la France et la Turquie � l'initiative de l'agence gouvernementale turque � Invest in Turkey �. Enfin, nous cl�turerons la saison en mars prochain par une conf�rence intitul�e � femmes fran�aises, femmes turques �, organis�e par le comit� France-Turquie.

Le colloque d'aujourd'hui porte sans doute sur l'un des sujets les plus � pointus � qui seront �voqu�s au S�nat au cours de cette saison de la Turquie. Mais, par-del� le symbole de Galatasaray, il aborde des th�mes particuli�rement chers � notre assembl�e : l'�ducation, la francophonie, la mobilit� des jeunes, l'ouverture culturelle.

Je ne vous surprendrai pas en vous disant que l'universit� Galatasaray jouit en France, et sp�cialement au S�nat, d'une excellente r�putation. Comme bien d'autres de mes coll�gues s�nateurs, je garde un souvenir �mu de mes visites � Galatasaray, � l'occasion de missions parlementaires ou de colloques. Je saisis l'occasion d'�tre � cette tribune pour vous remercier une nouvelle fois, au nom de tous mes coll�gues, de l'accueil que cet �tablissement a toujours su nous r�server. Les liens d'amiti� entre Galatasaray et le S�nat ne cessent de se renforcer au gr� de nos d�placements. Je crois d'ailleurs savoir que ma coll�gue, Catherine Tasca, Vice-pr�sidente du S�nat, a re�u il y a quelques semaines des �l�ves du lyc�e Galatasaray au Palais du Luxembourg.

La raison des sentiments qui attachent les Fran�ais � cet �tablissement scolaire est �vidente : Galatasaray est bien plus qu'un lyc�e ou une universit�, c'est un symbole � de multiples �gards.

Galatasaray est d'abord un symbole de l'amiti� qui unit la France et la Turquie depuis plus de cinq si�cles. Une amiti� n�e � partir de la visite en France de la premi�re ambassade ottomane en 1484 et, surtout, de la conclusion d'un trait� d'alliance entre Fran�ois Ier et Soliman le Magnifique, en 1536. Une amiti� construite entre deux grands pays disposant chacun d'un patrimoine culturel particuli�rement riche. Une amiti� entre deux partenaires qui a su m�rir avec le temps, au rythme des influences successives qu'ils se sont apport�es.

Cette relation ne s'est jamais d�mentie par la suite, si l'on excepte les trois ann�es de l'exp�dition en �gypte. Elle s'est, au contraire, fortifi�e au fil du temps et en particulier, me semble-t-il, au cours du XIXe si�cle. Les deux pays se retrouv�rent alors, � plusieurs reprises, alli�s dans les conflits qui d�chir�rent l'Europe. Ils intensifi�rent, par ailleurs, leurs relations commerciales, � l'heure o� d'autres pays europ�ens se tournaient, avec le d�veloppement de la colonisation, vers d'autres r�gions du monde.

N�anmoins, la cr�ation du lyc�e imp�rial de Galatasaray en 1868 marque, � mes yeux, un v�ritable saut qualitatif dans la relation entre la France et la Turquie. Non seulement ce lyc�e est fond� par le sultan Abdulaziz en coop�ration avec Victor Duruy, alors ministre fran�ais de l'Instruction publique ; mais, la majeure partie de l'enseignement y est dispens�e en langue fran�aise. J'y vois l� le signe de liens culturels ind�fectibles et d'une parfaite confiance mutuelle entre les deux pays. A cet �gard, la cr�ation en 1992 - soit plus de cent ans plus tard - de l'universit� Galatasaray par Fran�ois Mitterrand et Turgut �zal vient encore renforcer ce sentiment.

En effet, Galatasaray appara�t aussi comme le symbole du profond d�sir qu'ont la France et la Turquie de travailler ensemble. Il est vrai que le lyc�e imp�rial de Galatasaray existait avant l'ann�e 1868. Il avait �t� fond� en 1481 par le sultan Bajazet II pour y former les futurs cadres de l'Empire. Mais, la d�cision du sultan Abdulaziz de r�nover ce lyc�e en s'inspirant du mod�le fran�ais, apr�s sa visite en France � l'occasion de l'Exposition Universelle de 1867, me semble particuli�rement embl�matique. En effet, le choix de dispenser une formation en fran�ais aux futurs fonctionnaires de l'�tat est loin d'�tre anodin ; comme l'est d'ailleurs la d�cision du Gouvernement fran�ais de l'�poque d'aider le sultan dans cette d�marche. C'est le signe d'une volont� manifeste de rapprochement entre les deux cultures, d'�difier un � pont entre les deux civilisations �, comme le rappelle si bien l'intitul� de notre colloque. Autrement dit, un moyen de faire �merger une coop�ration plus pouss�e entre les deux pays. Je dis souvent qu'il est n�cessaire de mieux se conna�tre pour mieux se comprendre et ainsi, mieux travailler ensemble. A cet �gard, Galatasaray me semble parfaitement r�pondre � cet axiome. Il est d'ailleurs assez significatif de constater que le lyc�e de Galatasaray a form� les �lites r�formatrices de l'Empire, mais aussi celles qui ont particip� � l'�tablissement de la R�publique autour de Mustafa Kemal, qui n'a pas h�sit� � s'inspirer, sans la copier, de la R�publique fran�aise.

Je suis conscient que les relations entre la France et la Turquie traversent, depuis quelques ann�es, une p�riode plus tumultueuse. Lors de mes derniers d�placements en Turquie, les personnalit�s que j'avais rencontr�es m'avaient confi� leur incompr�hension et leur inqui�tude au sujet de l'attitude de la France sur les questions relatives � l'entr�e de la Turquie dans l'Union europ�enne. Je sais que les professeurs et les �tudiants de Galatasaray s'�taient beaucoup �mus lorsqu'il avait �t� question de r�former la Constitution afin de pr�voir un r�f�rendum obligatoire en France sur l'adh�sion turque. Le S�nat, vous le savez, a bloqu� cet amendement � l'article 88-5 � une tr�s large majorit�. Je suis certain de ne pas trahir la pens�e du Pr�sident Larcher en disant que le S�nat continuera � d�fendre une attitude juste et �quilibr�e � l'�gard de la Turquie. Nous sommes nombreux parmi les S�nateurs � nous y �tre engag�s.

Sans nier les difficult�s dans la relation actuelle, il faut aussi souligner, si l'on veut �tre objectif, que nous continuons de partager le m�me point de vue sur un grand nombre de sujets. C'est vrai en mati�re de politique �trang�re, comme nous le rappelle fr�quemment le pr�sident de la commission des affaires �trang�res du S�nat, Josselin de Rohan. C'est �galement vrai en mati�re de culture et d'�ducation, nos deux pays accordant une place primordiale � la formation de la jeunesse et � la diffusion de la culture.

Surtout, Galatasaray doit nous inspirer confiance en l'avenir et optimisme. Cet �tablissement est en quelque sorte le symbole de la Turquie moderne. Il est le reflet de la Turquie d'aujourd'hui, celui d'un pays ouvert sur le monde, � la pointe des savoirs et de la technologie. Bref, il est une � fen�tre ouverte sur l'Occident �, comme l'a d�fini l'un de ses plus c�l�bres directeurs, le po�te et romancier Tevfik Fikret. Trente universit�s et grandes �coles fran�aises, au premier rang desquelles l'universit� de Paris I - Panth�on Sorbonne, font aujourd'hui partie du consortium d'appui � Galatasaray. Trente universit�s fran�aises partenaires : c'est dire l'attraction qu'exerce finalement la Turquie en France. En outre, je ne doute pas que les �l�ves fran�ais qui ont l'occasion d'effectuer un �change universitaire � Galatasaray deviennent, de retour en France, les premiers ambassadeurs de la Turquie dans notre pays.

Le projet Galatasaray m'appara�t donc comme une r�ussite, qu'il nous appartient de consolider. Fleuron de la francophonie, ce projet est notre meilleur atout pour favoriser le rayonnement de la France en Turquie. Mais, il est �galement un lieu de formation des �lites turques de demain.

Galatasaray est donc une passerelle entre nos deux peuples. Il nous appartient de d�fendre de tels lieux d'�changes, o� s'enrichit, � n'en point douter, l'esprit des hommes de bonne volont�. L'�tablissement tient son nom du quartier de Galata o� elle est situ�e, quartier historique universellement connu pour sa tour et son pont. Quel plus beau symbole que le pont de Galata, pour d�crire nos incessants �changes. Il me revient d�s lors en m�moire la phrase d'Andr� Malraux : � Les hommes construisent plus facilement un mur qu'un pont �. L'universit� de Galatasaray tend � prouver que l'on peut encore y parvenir, � condition que le respect de l'autre et l'�coute mutuelle pr�sident � la construction de ce grand œuvre.

La Constitution allemande et l'Europe

Hubert Haenel — 2009-11-26T14:49:15Z

SOMMAIRE

INTRODUCTION

I. LE CONTEXTE DE L'ARRET

A. COMPETENCES ET COMPOSITION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE FEDERALE

1. Les comp�tences

2. La composition

B. UNE JURISPRUDENCE VIGILANTE VIS-A-VIS DE LA CONSTITUTION EUROPEENNE

1. Les arr�ts � Solange �

2. L'arr�t � Maastricht �

C. DES ELEMENTS JUSTIFIANT DE MAINTENIR CETTE VIGILANCE

1. La place r�duite des questions europ�ennes dans la vie politique allemande

2. Une protection des comp�tences insuffisamment assur�e

II. LE CONTENU DE L'ARRET

A. LES GRIEFS

B. LE CONTENU DE L'ARRET : UNE CONFIRMATION DE LA JURISPRUDENCE � MAASTRICHT �

1. Les raisons du rejet des griefs � l'encontre de la loi d'approbation

a) Les conditions � respecter par le trait� b) Le trait� de Lisbonne remplit ces conditions sous certaines r�serves

2. L'inconstitutionnalit� de la loi d'accompagnement

III. LES CONSEQUENCES POUR L'ALLEMAGNE ET POUR LA CONSTRUCTION EUROPEENNE

A. LA NOUVELLE � LEGISLATION D'ACCOMPAGNEMENT �

B. UNE EVOLUTION DE LA CONCEPTION ALLEMANDE DE LA CONSTRUCTION EUROPEENNE ?

C. LES ENSEIGNEMENTS POUR L'EUROPE

1. Vers la fin du � despotisme �clair� � ? 2. Les responsabilit�s des parlements nationaux

CONCLUSION

INTRODUCTION

L'arr�t rendu le 30 juin 2009 par la Cour constitutionnelle f�d�rale d'Allemagne - commun�ment appel�e Cour de Karlsruhe - au sujet de la loi d'approbation du trait� de Lisbonne appara�t comme une d�cision de grande importance.

En effet, la Cour a voulu approfondir la d�marche qu'elle avait engag�e dans le cas du trait� de Maastricht, en se livrant notamment � un effort de clarification portant sur la nature de l'Union et la signification des principes d�mocratiques dans le cadre de la construction europ�enne.

La port�e de cet effort est d'autant plus grande que l'Allemagne est l'�tat membre le plus importante de l'Union et que, au sein du syst�me institutionnel allemand, la Cour de Karlsruhe dispose, comme on le verra, de larges pouvoirs, assez comparables mutatis mutandis � ceux de la Cour supr�me am�ricaine.

En m�me temps, cet arr�t est controvers�. Certains lui reprochent de reposer sur une conception d�pass�e des conditions de la d�mocratie, d'autres craignent qu'il ne contribue � freiner les progr�s de la construction europ�enne, particuli�rement dans certains domaines, d'autres encore y voient un sympt�me d'un moindre engagement europ�en de l'Allemagne.

Il �tait n�cessaire d'y voir plus clair, et c'est pourquoi la commission des affaires europ�ennes a souhait� proc�der � un examen plus approfondi de la signification et des cons�quences de cet arr�t.

I. LE CONTEXTE DE L'ARRET

A. COMPETENCES ET COMPOSITION DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE FEDERALE

1. Les comp�tences

Les comp�tences de la Cour sont d�finies par l'article 93 de la Loi fondamentale (Grundgesetz), qui est le nom que porte pour des raisons historiques la Constitution de l'Allemagne ( ). Il est � noter que cette d�finition n'est pas limitative : le dernier alin�a de l'article pr�cise que la Cour � intervient en outre dans les autres cas o� une loi f�d�rale lui attribue comp�tence �.

Comme le Conseil constitutionnel fran�ais, la Cour de Karlsruhe exerce un contr�le comprenant plusieurs facettes.

 Un premier grand domaine de comp�tence de la Cour a trait au fonctionnement des pouvoirs publics et aux rapports entre ceux ci.

� ce titre, elle est appel�e � statuer � sur l'interpr�tation de la Loi fondamentale � l'occasion de litiges sur l'�tendue des droits et obligations d'un organe f�d�ral supr�me ou d'autres parties investies de droits propres soit par la pr�sente Loi fondamentale, soit par le r�glement int�rieur d'un organe f�d�ral supr�me �. Le champ de ce contr�le est tr�s �tendu, puisqu'il porte aussi bien sur les organes ex�cutifs que l�gislatifs : d'importantes d�cisions du Gouvernement, comme l'envoi de troupes hors d'Allemagne, ou du Pr�sident, comme la dissolution du Bundestag, ont pu �tre ainsi port�es devant la Cour, tout autant que des d�cisions du Bundestag, comme le nombre minimum de d�put�s pour former un groupe parlementaire.

La Cour est �galement comp�tente pour les litiges � sur les droits et obligations de la F�d�ration et des L�nder, notamment en ce qui concerne l'ex�cution par les L�nder du droit f�d�ral et l'exercice du contr�le f�d�ral � : elle joue ainsi le r�le d'un organe r�gulateur du f�d�ralisme.

Comme le Conseil constitutionnel fran�ais, la Cour de Karlsruhe est par ailleurs comp�tente pour le contentieux des �lections parlementaires. La protection de la d�mocratie, en particulier l'interdiction �ventuelle d'un parti politique, rel�ve �galement de ses comp�tences.

 Le r�le relatif au bon fonctionnement des pouvoirs publics n'est cependant pas l'aspect principal - au moins sur le plan quantitatif - des comp�tences de la Cour constitutionnelle f�d�rale. Sa fonction essentielle est de contr�ler la conformit� aux normes constitutionnelles des lois et r�glements, ainsi que des jugements des tribunaux. Ce contr�le de constitutionnalit� inclut le respect du principe de la primaut� du droit f�d�ral sur le droit des L�nder (article 31 de la loi fondamentale).

Le contr�le de constitutionnalit� des r�gles de droit s'exerce uniquement a posteriori, � la diff�rence du syst�me fran�ais qui combine contr�le a priori et a posteriori depuis la r�vision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Le droit de saisine directe de la Cour n'est pas enferm� dans un d�lai. Il appartient en premier lieu au gouvernement f�d�ral, au gouvernement d'un Land, ou au tiers des membres du Bundestag ; par d�rogation, il est attribu� exclusivement au Bundesrat, au gouvernement d'un Land ou � l'assembl�e parlementaire de celui ci lorsque le litige porte sur le partage des comp�tences entre les L�nder et la F�d�ration dans un des domaines, �num�r�s � l'article 72 de la Loi fondamentale, o� la F�d�ration n'a le droit de l�gif�rer que dans la mesure o� cela est n�cessaire pour r�aliser � des conditions de vie �quivalentes sur le territoire f�d�ral � ou pour sauvegarder � l'unit� juridique et �conomique dans l'int�r�t de l'ensemble de l'�tat �.

Le droit de saisine directe n'est toutefois pas r�serv� aux institutions et groupements politiques. Il est �galement ouvert � � quiconque estime avoir �t� l�s� � dans l'un de ses droits garantis par la Loi fondamentale. La Cour se montre assez stricte sur la recevabilit� de ces recours, mais ceux ci repr�sentent n�anmoins une part significative des saisines directes.

La Cour peut �tre par ailleurs saisie d'une r�gle de droit dans le cadre d'une proc�dure judiciaire. Si un tribunal estime qu'une loi post�rieure � l'entr�e en vigueur de la Loi fondamentale est contraire � celle ci tout en �tant d�terminante pour l'issue du proc�s, il doit poser une question pr�judicielle � la Cour. Dans le cas des autres r�gles de droit (lois ant�rieures � l'entr�e en vigueur de la Loi fondamentale, ou r�gles non l�gislatives), un tribunal peut r�gler lui m�me la question de la constitutionnalit�, mais la Cour peut se trouver saisie du litige en cas de recours contre le jugement, pr�sent� dans les trois mois, se fondant sur la mise en cause d'un droit fondamental en raison de la d�cision prise par le tribunal concernant la constitutionnalit� de la r�gle appliqu�e.

Enfin, la conformit� � la Loi fondamentale d'un jugement peut �galement �tre �voqu�e devant la Cour d�s lors que toutes les voies de droit ont �t� �puis�es ( ), que le recours a �t� form� dans un d�lai d'un mois, et que le requ�rant estime qu'un de ses droits fondamentaux se trouve l�s� en violation de la Constitution. Ces recours sont soumis � un filtrage tr�s strict : plus des neuf dixi�mes ne sont pas admis.

 Lorsque la Cour se prononce, directement ou dans le cadre d'une proc�dure judiciaire, sur la constitutionnalit� d'une r�gle de droit, elle peut annuler totalement ou partiellement celle ci, mais aussi la d�clarer contraire � la Loi fondamentale tout en la maintenant provisoirement en vigueur, �ventuellement en laissant � son auteur un d�lai pour la modifier. Lorsqu'elle d�clare la r�gle conforme � la loi fondamentale, elle peut assortir cette d�cision de r�serves d'interpr�tation. Enfin, lorsque la Cour se prononce sur un jugement, elle peut le casser pour inconstitutionnalit� et renvoyer l'affaire au tribunal comp�tent.

 La Cour dispose ainsi de tous les instruments pour assurer un contr�le de constitutionnalit� tant � l'�gard des autorit�s politiques et administratives que des autorit�s judiciaires, qui toutes sont li�es par ses d�cisions.

2. La composition

 Les seize juges sont d�sign�s par le Parlement (huit par le Bundestag, huit par le Bundesrat) puis nomm�s par le Pr�sident de la R�publique. Chaque chambre statue � la majorit� des deux tiers ; en pratique, les deux plus grands partis s'entendent pour se partager les droits de d�signation, ce qui permet d'obtenir la majorit� requise.

Les juges sont choisis parmi les juristes de profession et, dans les faits, essentiellement parmi les juges exp�riment�s (la loi pr�voit en particulier que six juges sur les seize doivent �tre choisis parmi les membres d'une des cinq cours de cassation). Leur ind�pendance est assur�e par un mandat tr�s long et non renouvelable. Ils sont en effet nomm�s pour douze ans, ce mandat expirant toutefois de plein droit lorsqu'ils atteignent l'�ge de soixante huit ans.

 La Cour comprend trois formations de jugement : l'assembl�e pl�ni�re (Plenum), les deux chambres (Senaten, litt�ralement : � s�nats �) et les sections (Kammern, litt�ralement : � chambres �).

L'assembl�e pl�ni�re ne se r�unit qu'en cas de d�saccord entre les deux chambres, ce qui est rarissime.

Les chambres, compos�es chacune de huit juges, statuent sur les litiges les plus importants. Chaque chambre comprend trois sections, qui prennent la tr�s grande majorit� des d�cisions.

B. UNE JURISPRUDENCE VIGILANTE VIS-A-VIS DE LA CONSTITUTION EUROPEENNE

1. Les arr�ts � Solange �

Avec l'arr�t Costa/ENEL du 15 juillet 1964, la Cour de justice des communaut�s europ�ennes (CJCE) a pos� le principe de la primaut� absolue du droit communautaire sur le droit national, et l'arr�t Internationale Handelsgesellschaft du 17 d�cembre 1970 a confirm� que cette primaut� s'exer�ait m�me � l'�gard des r�gles constitutionnelles des �tats membres.

Dans son arr�t dit � Solange I � du 29 mai 1974, la Cour de Karlsruhe n'a pas suivi la CJCE dans cette reconnaissance d'une primaut� inconditionnelle du droit communautaire sur le droit national ; elle a jug� au contraire que cette primaut� �tait conditionn�e par l'article de la loi fondamentale pr�voyant la participation de l'Allemagne � la construction europ�enne, et que cet article n'autorisait pas les Communaut�s europ�ennes � porter atteinte aux bases constitutionnelles de la R�publique f�d�rale d'Allemagne, et notamment � la garantie des droits fondamentaux. Il fallait donc que l'ordre juridique communautaire garantisse une protection des droits fondamentaux �quivalente � celle assur�e par la Constitution allemande pour que la saisine de la Cour de Karlsruhe n'ait plus lieu d'�tre. Aussi longtemps que (solange) cette condition ne serait pas remplie, des recours contre une disposition de droit communautaire en invoquant la violation d'un droit fondamental reconnu par la Constitution allemande resteraient recevables.

Ainsi, la Cour de Karlsruhe se r�servait la possibilit� d'un contr�le sur le droit communautaire, adressant ainsi un message tr�s clair � la CJCE.

Douze ans plus tard, avec l'arr�t dit � Solange II � du 22 octobre 1986, la Cour de Karlsruhe a montr� qu'elle consid�rait que ce message avait �t� entendu : � Aussi longtemps que les Communaut�s europ�ennes, notamment la jurisprudence de la Cour des Communaut�s, garantiront de fa�on g�n�rale une protection efficace des droits fondamentaux � l'�gard de la puissance publique des Communaut�s, protection qui soit essentiellement �quivalente � celle prescrite comme imp�rative et inali�nable par la loi fondamentale, et qui assure de fa�on g�n�rale la substance m�me des droits fondamentaux, la Cour constitutionnelle n'exercera plus sa juridiction sur l'applicabilit� du droit communautaire d�riv� � ( ).

L'arr�t � Solange II � a �t� parfois interpr�t�, � tort, comme un renversement complet de la jurisprudence � Solange I �. Les bases du jugement restaient en r�alit� les m�mes : la primaut� du droit communautaire trouvait sa source dans la loi fondamentale, et donc sa limite dans l'� identit� constitutionnelle � de l'Allemagne, et si la Cour de Karlsruhe renon�ait en pratique � exercer un contr�le sur le respect des droits fondamentaux, c'�tait parce que la jurisprudence de la Cour de Luxembourg rendait ce contr�le inutile, non parce qu'elle le rendait impossible.

La Cour de Karlsruhe n'a donc jamais suivi la CJCE dans l'affirmation d'une primaut� inconditionnelle du droit communautaire, tout en consid�rant que cette divergence sur les principes ne pouvait normalement pas se traduire par un conflit de jurisprudences.

2. L'arr�t � Maastricht �

● L'arr�t du 12 octobre 1993 sur la loi d'approbation du trait� de Maastricht a confirm� que la Cour de Karlsruhe maintenait cette r�serve de principe, en consid�rant qu'il lui incombait en tout �tat de cause de pr�server un niveau intangible de protection des droits fondamentaux :

� La Cour constitutionnelle garantit, en vertu de sa comp�tence, que les personnes r�sidant en Allemagne b�n�ficient, d'une mani�re g�n�rale, d'une protection efficace de leurs droits fondamentaux, �galement � l'�gard de l'exercice de pouvoirs souverains de la Communaut� europ�enne, et que cette protection doit, pour l'essentiel, �tre consid�r�e comme �quivalente � la protection des droits fondamentaux qu'impose imp�rativement la Loi fondamentale, et ce d'autant plus que la Cour garantit de mani�re g�n�rale la substance des droits fondamentaux. La Cour constitutionnelle garantit donc cette substance �galement � l'�gard des pouvoirs souverains qu'exerce la Communaut� europ�enne. Les actes �manant d'une autorit� publique particuli�re relevant d'une organisation supranationale distincte de l'autorit� publique qu'exercent les �tats membres affectent eux aussi les titulaires de droits fondamentaux en Allemagne. Ils affectent donc les garanties conf�r�es par la Loi fondamentale et les t�ches qu'exerce la Cour constitutionnelle ayant pour objet la protection des droits fondamentaux en Allemagne, protection qui ne s'exerce donc pas seulement � l'�gard d'actes �manant d'organes de l'�tat allemand.

Cependant, c'est dans le cadre d'un � rapport de coop�ration � avec la Cour de justice des Communaut�s europ�ennes que la Cour constitutionnelle a comp�tence pour conna�tre de l'applicabilit� du droit communautaire d�riv� en Allemagne. Dans ce contexte, la Cour de justice des Communaut�s europ�ennes garantit la protection des droits fondamentaux dans chaque cas particulier pour l'ensemble du territoire des Communaut�s europ�ennes, la Cour constitutionnelle pouvant d�s lors se borner, pour sa part, � garantir de mani�re g�n�rale le caract�re intangible de la norme � respecter en mati�re de droits fondamentaux �.

Ainsi, la Cour constitutionnelle ne renonce pas � sa comp�tence g�n�rale en mati�re de droits fondamentaux, m�me si, de facto, c'est la Cour de Luxembourg qui assure le respect de ces droits par les actes communautaires.

● Par l'arr�t � Maastricht �, la Cour constitutionnelle allemande ne s'est pas born�e � maintenir l'existence d'une comp�tence de principe en mati�re de droits fondamentaux � l'�gard du droit communautaire. Elle a �t� amen�e � pr�ciser comment la construction europ�enne devait se concilier avec l'existence, garantie par la Loi fondamentale, d'une vie d�mocratique nationale. En effet, le recours d�clar� recevable contre la loi d'approbation de ce trait� se fondait sur le fait que celui ci, en transf�rant � l'�chelon europ�en des pouvoirs tr�s �tendus, privait de sa substance le droit de vote pour l'�lection du Bundestag, alors que ce droit de vote �tait un droit fondamental reconnu par la Constitution.

Dans son arr�t, la Cour juge acceptable le grief � partir du raisonnement suivant : en garantissant aux citoyens le droit d'�lire le Bundestag, la Loi fondamentale garantit �galement le � contenu d�mocratique � de ce droit, c'est � dire la possibilit� pour les �lecteurs de � concourir � la l�gitimation de l'autorit� de l'�tat par le peuple au niveau de la F�d�ration et d'influer sur l'exercice de cette autorit� �. � supposer que les transferts de comp�tences au profit de l'Union europ�enne aboutissent � vider de sa substance le droit d'�lire le Bundestag, il y aurait bien � violation du principe de d�mocratie � garanti par la Loi fondamentale ( ).

● Ayant jug� recevable une requ�te ainsi argument�e, la Cour l'avait ensuite jug�e non fond�e : le trait� de Maastricht ne donnait pas naissance � un �tat europ�en, mais � une association europ�enne d'�tats mise en place par les �tats membres et n'ayant pas le pouvoir de d�terminer elle m�me ses comp�tences ; et les comp�tences transf�r�es n'allaient pas jusqu'� vider de leur substance les pouvoirs du Bundestag au point de violer le principe de d�mocratie garanti par la Loi fondamentale.

La Cour pr�cisait que, compte tenu de l'article 23 de la Loi fondamentale qui rend possible le transfert de droits de souverainet� pour la construction d'une Europe unie, le principe de d�mocratie n'emp�chait pas la R�publique f�d�rale d'Allemagne d'adh�rer � une communaut� inter�tatique europ�enne, d�s lors qu'�taient assur�s une l�gitimation et un pouvoir d'influence �manant du peuple. Dans le cas de l'Union europ�enne, cette l�gitimation �tait double, proc�dant d'une part des parlements des �tats membres, d'autre part du Parlement europ�en.

Mais, d�s lors que l'Union demeurait une association d'�tats l�gitim� � la base par les parlements nationaux, il r�sultait du principe de d�mocratie que des limites �taient fix�es � l'extension des comp�tences europ�ennes : les �tats devaient en effet pouvoir � disposer de domaines d'action suffisamment importants, dans lesquels leurs nations respectives puissent s'�panouir et agir dans le cadre d'une volont� politique qu'elles ont-elles m�mes l�gitim�e et orient�e �.

Cela conduisait la Cour � souligner que les transferts de comp�tences vers l'Union n'�taient valides que dans la mesure o� ils avaient �t� explicitement consentis par le l�gislateur allemand, et qu'en cons�quence elle �tait habilit�e � v�rifier si les actes juridiques des institutions et organes europ�ens respectaient les limites des droits souverains qui leur avait �t� attribu�s ou s'ils s'en �cartaient, auquel cas ils n'auraient pas de valeur obligatoire pour l'Allemagne.

Ainsi, sans s'opposer aux transferts de droits de souverainet� pr�vus par le trait� de Maastricht - avec notamment la mise en place d'une monnaie unique - la Cour consid�rait que la construction europ�enne ne pouvait avoir pour effet de porter atteinte � son r�le de garant des droits fondamentaux garantis par la Constitution allemande. Si, en pratique, elle s'en remettait � la Cour de justice europ�enne pour contr�ler le respect des droits fondamentaux par le droit communautaire, elle n'en conservait pas moins une vigilance de principe dans ce domaine ; et elle entendait garantir le principe de d�mocratie en veillant � ce que le droit de vote � l'�chelon national ne soit pas vid� de son contenu, et � ce que l'Union s'en tienne aux comp�tences que les trait�s lui attribuent.

C. DES ELEMENTS JUSTIFIANT DE MAINTENIR CETTE VIGILANCE

1. La place r�duite des questions europ�ennes dans la vie politique allemande

L'arr�t � Maastricht � soulignait que l'� influence n�cessaire du Bundestag � sur la politique europ�enne �tait favoris�e par l'article 23 de la Loi fondamentale, qui venait d'�tre introduit, et par la loi d'application subs�quente. Il s'agissait l� d'un des arguments conduisant � rejeter le grief d'atteinte au principe de d�mocratie. En m�me temps, cet argument constituait un appel � un exercice effectif du contr�le parlementaire, condition pour que le raisonnement adopt� par la Cour ait toute sa force.

Or, il semble que les questions europ�ennes aient continu� � occuper une place r�duite dans la vie politique et parlementaire allemande ( ).

Traditionnellement, la construction europ�enne n'est pas un domaine o� les diff�rences entre les deux plus grandes forces politiques sont tr�s marqu�es. Mais l'existence d'une � grande coalition � entre ces deux plus grandes forces, au cours des quatre derni�res ann�es, a sans doute contribu� � limiter plus encore le d�bat europ�en.

La construction europ�enne est solidement ancr�e en Allemagne, car elle a �t� le cadre de la r�int�gration du pays dans la communaut� internationale, puis de sa r�unification il y a vingt ans. De plus, l'Allemagne, en tant que pays le plus important de l'Union, exerce une influence importante dans la vie de l'Union europ�enne, et particuli�rement au sein du Parlement europ�en. La structuration des forces politiques en Europe s'est largement faite � partir de celle de la vie politique allemande. De cette situation na�t une pr�somption de confiance qui ne favorise pas la vigilance et le contr�le.

Ainsi, � la suite de plusieurs cas o� la transposition en droit allemand du mandat d'arr�t europ�en avait abouti � des situations extr�mement contestables, il est apparu que le contr�le parlementaire avait �t� insuffisant tant lors de la n�gociation que de la transposition du texte. Lorsqu'elle a �t� saisie, la Cour constitutionnelle a �t� amen�e � annuler la loi de transposition, jugeant que le l�gislateur allemand n'avait pas utilis� la marge de manœuvre que lui laissait la d�cision cadre pour concilier le mandat d'arr�t europ�en et la protection des droits fondamentaux garantis par la Constitution allemande. Sans remettre en cause le principe m�me du mandat d'arr�t europ�en, la Cour a exig� une nouvelle loi et, dans l'attente, a interdit l'extradition de citoyens allemands sur la base de la loi transposant le mandat d'arr�t europ�en. Une nouvelle loi a finalement �t� adopt�e un an plus tard.

Mais cet �pisode avait fait appara�tre que le Parlement allemand n'exer�ait pas toujours dans leur pl�nitude ses pouvoirs de contr�le sur la politique europ�enne.

2. Une protection des comp�tences insuffisamment assur�e

Un des arguments retenus dans l'arr�t � Maastricht � pour repousser le grief selon lequel le droit de vote au Bundestag aurait �t� priv� de sa substance �tait que l'Union conservait une comp�tence d'attribution, ne recevait pas la � comp�tence de la comp�tence �.

Or, la jurisprudence de la Cour de justice des Communaut�s a sembl�, dans certains cas, �tendre les comp�tences europ�ennes au del� de ce qui paraissait d�couler des trait�s.

On se souvient notamment que certains arr�ts pris en 2005 par la Cour de Luxembourg ont �t� tr�s controvers�s sous cet angle.

Tout d'abord, l'arr�t � poissons sous taille � du 12 juillet 2005 a condamn� la France � une sanction p�cuniaire qui combinait une amende forfaitaire et une astreinte semestrielle, alors que l'article 228 du trait� instituant la Communaut� europ�enne disposait que � si la Cour de justice reconna�t que l'�tat membre ne s'est pas conform� � son arr�t, elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte �. Ainsi, dans cet arr�t, la Cour est all�e � l'encontre de la lettre des trait�s pour s'attribuer un pouvoir suppl�mentaire, alors m�me que la plupart des �tats membres �taient intervenus au cours de l'instance pour d�fendre une interpr�tation appos�e � celle finalement retenue par la Cour.

Ensuite, l'arr�t du 13 septembre 2005 � Commission contre Conseil � a reconnu une comp�tence en mati�re p�nale � la Communaut� europ�enne au titre de la protection de l'environnement , le sommaire de l'arr�t pr�cisant que � s'il est vrai que, en principe, la l�gislation p�nale, tout comme les r�gles de la proc�dure p�nale, ne rel�ve pas de la comp�tence de la Communaut�, cela ne saurait emp�cher le l�gislateur communautaire (...) de prendre des mesures en relations avec le droit p�nal des �tats membres et qu'il estime n�cessaires pour garantir la pleine effectivit� des normes qu'il �dicte en mati�re d'environnement �. La r�partition des comp�tences paraissant d�couler des trait�s selon l'interpr�tation quasi unanime des �tats membres se trouvait ainsi modifi�e.

Enfin, dans l'arr�t � Mangold � du 22 novembre 2005, la Cour de Luxembourg a d�cid� que les juridictions allemandes devaient laisser inappliqu�es les dispositions d'une loi nationale jug�es contraires au principe de non discrimination en fonction de l'�ge, en se fondant sur une directive communautaire dont le d�lai de transposition n'�tait pas arriv� � �ch�ance. Elle a sembl� reconna�tre ainsi une forme d'� effet direct � aux directives communautaires d�s leur publication, ce qui revenait, l� encore, � accro�tre les pouvoirs du l�gislateur communautaire au-del� de ce qui ressortait de la lettre des trait�s, en allant selon toute vraisemblance � l'encontre de ce qu'avaient souhait� leurs n�gociateurs.

De tels arr�ts, par lesquels une institution communautaire paraissait modifier sans le consentement des �tats membres l'�tendue des pouvoirs transf�r�s, ne pouvaient qu'inciter la Cour de Karlsruhe � confirmer sa vigilance, puisque le raisonnement qu'elle avait adopt� dans l'arr�t � Maastricht � reposait en partie sur le fait que la construction europ�enne r�sultait d'une attribution limitative de comp�tences par les �tats membres.

II. LE CONTENU DE L'ARRET

A. LES GRIEFS

Les griefs dont la Cour a �t� saisie portaient principalement sur l'atteinte au principe de d�mocratie.

Les requ�rants faisaient valoir que le droit de vote au Bundestag se trouvait vid� de sa substance par le d�veloppement des comp�tences de l'Union et l'impr�cision de leur d�finition. Le trait� de Lisbonne donnait � l'Union un caract�re quasi �tatique et conduisait de ce fait � une � perte de caract�re �tatique (Staatlichkeit) � de la RFA.

Parall�lement, la l�gitimation d�mocratique de l'Union restait insuffisante : le Parlement europ�en n'�tait pas �lu dans des conditions d'�galit� d�mocratique, et le Conseil n'�tait pas un organe repr�sentatif ; le fonctionnement des institutions europ�ennes ne permettait pas l'alternance des majorit�s, et le respect des droits fondamentaux n'�tait pas suffisamment garanti en l'absence de la possibilit� d'un recours direct devant la Cour de justice ; les institutions de l'Union ne respectaient pas la s�paration des pouvoirs.

Certains requ�rants faisaient valoir que, en imposant � l'Union une � �conomie de march� ouverte �, le trait� de Lisbonne non seulement portait atteinte au principe de d�mocratie, mais mettait en cause celui de l'�tat social.

D'autres mettaient en avant une atteinte � la s�paration des pouvoirs, le Gouvernement f�d�ral pouvant utiliser sa participation au Conseil pour obtenir l'adoption de r�gles de droit s'imposant au Bundestag alors qu'il n'y aurait pas eu de majorit� au sein de celui ci pour les adopter.

Enfin, un des requ�rants soulignait que le trait� de Lisbonne remettait en cause le principe de � l'arm�e du Parlement � selon lequel le Bundestag avait une comp�tence exclusive pour l'engagement des forces arm�es allemandes.

Il est � noter que certains requ�rants demandaient �galement l'annulation de la � l�gislation d'accompagnement � relative � la mise en œuvre du trait� de Lisbonne en consid�rant qu'elle portait atteinte au principe de d�mocratie.

● La Cour a jug� recevables les griefs suffisamment motiv�s et faisant ressortir un lien direct entre le trait� de Lisbonne et l'atteinte all�gu�e � un principe fondamental. Elle a ainsi jug� recevables, � l'encontre du trait� de Lisbonne, les griefs de violation du principe de d�mocratie, de perte de caract�re �tatique de la RFA, de violation du principe de l'�tat social. Elle a �galement jug� recevable le grief de violation des comp�tences de d�cision du Bundestag en mati�re d'engagement des forces arm�es. Enfin, � l'encontre de la l�gislation d'accompagnement, elle a jug� recevable le grief de violation du principe de d�mocratie.

B. LE CONTENU DE L'ARRET : UNE CONFIRMATION DE LA JURISPRUDENCE � MAASTRICHT �

La Cour constitutionnelle a rejet� les griefs concernant la loi d'approbation du trait� de Lisbonne ; en revanche, elle a jug� inconstitutionnelle la l�gislation d'accompagnement dans la mesure o� certaines dispositions en �taient absentes.

1. Les raisons du rejet des griefs � l'encontre de la loi d'approbation

a) Les conditions � respecter par le trait�

La Cour souligne que, si la loi fondamentale rend intangible le principe de d�mocratie, elle n'interdit pas pour autant la poursuite de la construction europ�enne, d�s lors que certaines conditions sont r�unies. En effet, la Loi fondamentale est ouverte � l'int�gration europ�enne, et l'on ne peut exiger d'un groupement d'�tats qu'il respecte le principe de d�mocratie exactement de la m�me mani�re d'un de ses �tats membres. Ainsi, � il peut �tre d�rog� aux principes d'organisation de la d�mocratie interne lorsque les exigences d'une Union europ�enne n�goci�e par voie de trait� international et fond�e sur le principe de l'�galit� entre �tats membres le rendent n�cessaire � ( ).

Quelles sont les conditions � r�unir pour concilier la protection du principe de d�mocratie tel que garanti par la Loi fondamentale avec la participation � la construction europ�enne ?

● Tout d'abord, tout en participant � la construction europ�enne, l'Allemagne doit rester un �tat souverain. Par cette affirmation, la Cour ne prend pas une position politique, mais tire les cons�quences de la loi fondamentale qui affirme l'intangibilit� des principes pos�s � son article 20. Pour que l'Allemagne perde sa qualit� d'�tat souverain, il faudrait que le peuple allemand lui m�me renonce librement et explicitement aux bases m�mes de la loi fondamentale, d�cide de sortir du cadre de celle ci.

En cons�quence, l'int�gration europ�enne doit ob�ir au principe d'attribution : il n'est pas possible de transf�rer � l'Union la � comp�tence de la comp�tence �. Les �tats doivent demeurer les � ma�tres des trait�s �. Dans le m�me sens, le transfert de comp�tences ne doit pas �tre con�u comme un � ch�que en blanc � : les institutions de l'Union ne peuvent interpr�ter les trait�s � leur guise pour modifier l'�tendue des comp�tences transf�r�es.

C'est pourquoi la Cour constitutionnelle doit pouvoir, le cas �ch�ant, exercer un contr�le ultra vires en cas d'empi�tement sur les comp�tences non transf�r�es.

Ainsi, la Loi fondamentale permet � l'Allemagne de participer au d�veloppement de l'Union europ�enne pour autant que celle ci constitue un � groupement d'�tats (Staatenbund) �, c'est � dire � une association �troite et durable entre �tats demeurant souverains �.

● Ensuite, � l'identit� constitutionnelle � de l'Allemagne doit �tre pr�serv�e. L� �galement, il s'agit d'une cons�quence directe de la Loi fondamentale, qui exclut express�ment � son article 23 que la construction europ�enne porte atteinte au � noyau dur � de principes fondamentaux rendu intangible par l'article 79.

Sans citer la jurisprudence � Solange �, la Cour en conserve l'esprit, en pr�cisant que la garantie du respect du � noyau intangible � s'exerce � conform�ment au principe d'ouverture de la Loi fondamentale vis � vis du droit europ�en �, mais que cela ne signifie pas que la Cour constitutionnelle renonce � sa responsabilit� ultime dans la protection de l'� identit� constitutionnelle � de la R�publique f�d�rale. Elle doit pouvoir veiller � � ce que la primaut� d'application du droit de l'Union ne vaille que sur la base et dans le cadre de l'habilitation de droit constitutionnel en vigueur �.

● Enfin, le Bundestag doit garder des missions et des comp�tences d'un poids politique substantiel, faute de quoi le droit fondamental de participer � son �lection serait vid� de son contenu : � l'unification europ�enne par la voie de trait�s entre �tats souverains ne doit pas priver les �tats membres de la marge de manœuvre politique n�cessaire pour modeler les conditions de vie �conomiques, culturelles et sociales �.

La d�mocratie ne peut se d�finir uniquement par des caract�ristiques formelles : elle repose sur une interaction entre une opinion publique vivante et des gouvernements responsables, interaction qui donne un sens � l'�lection et fait de celle ci le lieu de la formation d'une volont� politique. Pour que le principe de d�mocratie consacr� par la loi fondamentale conserve sa port�e, la vie d�mocratique allemande doit conserver des enjeux suffisants pour les citoyens.

L'arr�t souligne � cet �gard que � les domaines particuli�rement sensibles pour la capacit� d'autod�termination d�mocratique d'un �tat constitutionnel incluent depuis toujours le droit p�nal mat�riel et formel, le monopole de la force, polici�re � l'int�rieur et militaire vers l'ext�rieur, les recettes fiscales et les d�penses publiques, surtout celles qui sont motiv�es par des consid�rations de politique sociale, l'am�nagement des conditions de vie conform�ment au principe de l'�tat social ainsi que des d�cisions particuli�rement importantes sur le plan culturel, par exemple en mati�re de droit de la famille, de syst�me scolaire et de formation et de r�gime applicable aux confessions religieuses. �

● Le principe de d�mocratie tel qu'il r�sulte de la loi fondamentale n'a pas pour seule cons�quence d'imposer que soient pr�serv�es les conditions d'une vie d�mocratique nationale. Il conduit �galement � imposer des exigences d�mocratiques � la construction europ�enne. Mais ces exigences ne peuvent �tre les m�mes pour l'Union europ�enne, groupement d'�tats dot� d'une comp�tence d'attribution, et pour un �tat comme l'Allemagne. On ne peut exiger de l'Union europ�enne le m�me niveau de d�mocratie que pour un �tat. Cela reviendrait d'ailleurs � exclure aujourd'hui tout transfert de droits de souverainet�, alors que la loi fondamentale est ouverte � de tels transferts pour la construction d'une Europe unie et d'un ordre international de paix. Ainsi, les exigences d�mocratiques ne s'appliquent � l'Union que dans la mesure o� ses caract�ristiques et ses comp�tences le permettent, tandis qu'elles s'appliquent int�gralement � l'�chelon de l'�tat, ce qui suppose en retour que les domaines ayant un fort impact sur les conditions de vie des citoyens demeurent de comp�tence nationale.

● En r�sum�, la question de l'application du principe de d�mocratie � la participation de l'Allemagne � la construction europ�enne conduit � distinguer trois hypoth�ses :

- hypoth�se A : l'Union europ�enne devient un �tat sans r�pondre aux exigences d�mocratiques applicables � un �tat ; la d�mocratie allemande est vid�e de sa substance. C'est pour l'essentiel la vision des requ�rants : pour eux, le trait� de Lisbonne aboutit � ce r�sultat. C'est �videmment le scenario de l'inacceptable et l'Allemagne est constitutionnellement tenue de s'y opposer.

- hypoth�se B : l'Union devient un �tat pleinement d�mocratique, le peuple allemand se fond dans un � peuple europ�en � qui devient le sujet de la l�gitimation d�mocratique. D'un point de vue d�mocratique, ce scenario est th�oriquement concevable, mais il impose de sortir du cadre de la Loi fondamentale puisque le sujet de la l�gitimation d�mocratique change ; dans ce cas, un referendum serait n�cessaire, puisqu'il s'agirait d'une question existentielle pour le peuple allemand comme sujet politique.

- hypoth�se C : l'Union demeure un groupement d'�tats auquel des comp�tences sont attribu�es limitativement par un trait� ; elle pr�sente le niveau de d�mocratie appropri�, qui ne peut �tre celui exigible d'un �tat ; les conditions d'une d�mocratie vivante � l'�chelon national restent r�unies. Ce scenario permet de concilier le principe de d�mocratie et la participation de l'Allemagne � la construction europ�enne.

Par son arr�t, la Cour a consid�r� que le trait� de Lisbonne s'inscrivait dans l'hypoth�se C, mais � condition que certaines pr�cautions soient prises.

b) Le trait� de Lisbonne remplit ces conditions sous certaines r�serves

La Cour constitutionnelle d�duit de la Loi fondamentale que le principe de d�mocratie ne doit pas �tre subordonn� � la construction europ�enne, mais concili� avec elle.

Selon la Cour, le trait� de Lisbonne r�alise de mani�re acceptable cette conciliation, mais sous r�serve que certaines pr�cautions soient prises concernant son interpr�tation et les conditions nationales de sa mise en œuvre. C'est ce qui l'a conduite � censurer la � loi d'accompagnement � de la loi d'approbation du trait�.

● Le trait� de Lisbonne n'entra�ne pas l'abandon de la souverainet� �tatique de l'Allemagne.

Il n'y a pas de changement du sujet de la l�gitimation d�mocratique : le trait� de Lisbonne n'institue pas, au centre des institutions de l'Union, un organe de d�cision politique �lu au suffrage �galitaire par tous les citoyens et qui soit capable de repr�senter la volont� du peuple ; � le Parlement europ�en n'est pas un organe repr�sentatif d'un peuple europ�en souverain �, �tant compos� � partir de contingents nationaux de d�put�s entre lesquels les in�galit�s de repr�sentations sont consid�rables. Cette situation, qui serait inacceptable au regard du principe de d�mocratie dans le cas d'un �tat, ne l'est pas lorsqu'il s'agit de compl�ter la l�gitimation d�mocratique d'un groupement d'�tats dot� d'une comp�tence d'attribution. Et l'Union, avec le trait� de Lisbonne, reste de cette nature : les �tats membres demeurent les ma�tres des trait�s, ils disposent d'un droit inconditionnel de se retirer de l'Union, la citoyennet� de l'Union ne remplace pas les citoyennet�s nationales, et le principe d'attribution des comp�tences continue � s'appliquer.

Ainsi, � les dispositions du trait� peuvent �tre interpr�t�es de fa�on � pr�server � la fois l'identit� politique et constitutionnelle d�mocratique des �tats membres et leur responsabilit� pour l'am�nagement et l'orientation fondamentale de la politique de l'Union �.

Non seulement le trait� de Lisbonne ne donne pas � l'Union la � comp�tence de la comp�tence �, mais il traduit un effort de clarification des comp�tences de l'Union, et met en place un m�canisme de contr�le de l'application du principe de subsidiarit�, m�me si la Cour note lucidement qu'il est difficile � de savoir dans quelle mesure les parlements nationaux pourront s'organiser pour en faire usage dans le bref d�lai de huit semaines qui leur est imparti pour cela �.

La proc�dure de r�vision ordinaire des trait�s continue � reposer sur un accord unanime des �tats membres et une ratification par l'ensemble d'entre eux � conform�ment � leurs r�gles constitutionnelles respectives �. La proc�dure de r�vision simplifi�e applicable � certains domaines pr�voit, quant � elle, une d�cision du Conseil europ�en entrant en vigueur apr�s son approbation par les �tats membres � conform�ment � leurs r�gles constitutionnelles respectives � : concernant la ratification, les exigences sont les m�mes pour les deux proc�dures de r�vision et requi�rent, pour l'Allemagne, l'approbation du Bundestag et du Bundesrat (� la majorit� des deux tiers dans chaque Chambre si la r�vision affecte la Loi fondamentale).

Cependant, � c�t� des proc�dures de r�vision ordinaire et simplifi�e, le trait� de Lisbonne introduit des souplesses permettant de modifier les trait�s sans emprunter une proc�dure de r�vision.

C'est tout d'abord le cas des � clauses passerelles �.

Lorsque, dans le cadre des politiques communes, il est pr�vu que le Conseil des ministres d�cide � l'unanimit�, le Conseil europ�en statuant � l'unanimit� peut autoriser le passage au vote � la majorit� qualifi�e (sauf dans le cas des d�cisions ayant des implications militaires ou relevant du domaine de la d�fense). De m�me, lorsqu'une proc�dure l�gislative sp�ciale est pr�vue (cas o� le Parlement europ�en n'a pas le pouvoir de cod�cision), le Conseil europ�en statuant � l'unanimit� peut d�cider que la proc�dure l�gislative ordinaire (cod�cision) s'appliquera.

Le recours � une de ces � clauses passerelles � g�n�rales est notifi� aux parlements nationaux. La d�cision ne peut entrer en vigueur que si aucun parlement national n'a fait conna�tre son opposition dans un d�lai de six mois.

En outre, dans certains domaines particuliers, le Conseil europ�en ou le Conseil des ministres peut, � l'unanimit�, d�cider d'appliquer le vote � la majorit� qualifi�e ou la proc�dure l�gislative ordinaire sans que, pour ces clauses passerelles sp�cifiques, les trait�s pr�voient pour les parlements nationaux un droit d'objection. Ces domaines sont : le cadre financier pluriannuel de l'Union ; certaines mesures concernant la politique sociale, l'environnement, la coop�ration judiciaire en mati�re de droit de la famille ; certaines d�cisions de politique �trang�re.

Enfin, une clause particuli�re s'applique au droit de la famille : les parlements nationaux ont un droit d'opposition (comme dans le cas des � clauses passerelles � g�n�rales) lorsque le Conseil d�termine la liste des aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontali�re et sur lesquels l'Union est susceptible de l�gif�rer selon la proc�dure l�gislative ordinaire.

Les � clauses passerelles � g�n�rales posent un probl�me au regard de la Loi fondamentale, car elles ne permettent pas d'assumer compl�tement la responsabilit� � l'�gard de l'int�gration europ�enne au moment de l'approbation du trait�, et qu'elles peuvent concerner le domaine sensible de la justice et des affaires int�rieures. Et le droit d'opposition reconnu aux parlements nationaux � ne saurait faire office de ratification �. C'est pourquoi le Gouvernement allemand ne pourra donner son accord � l'utilisation d'une de ces clauses passerelles qu'en vertu d'une loi, soit une loi approuv�e par les deux Chambres, soit une loi approuv�e � la majorit� des deux tiers dans chaque Chambre si la Loi fondamentale se trouve affect�e. Cette r�gle s'applique �galement � la clause particuli�re concernant le droit de la famille.

Les clauses passerelles sp�cifiques sont moins probl�matiques du fait de leur objet bien d�termin�. Cependant, � le droit de veto au sein du Conseil ne doit pas �tre abandonn� sans l'accord des organes l�gislatifs comp�tents, m�me pour des objets mat�riellement d�finis dans les trait�s �, le Bundestag et le Bundesrat devant assumer leurs responsabilit�s en mati�re d'int�gration. Le repr�sentant de l'Allemagne ne pourra donc donner son accord pour l'utilisation d'une clause passerelle sp�cifique qu'avec l'aval du Bundestag et, si les comp�tences l�gislatives des L�nder sont concern�es, du Bundesrat.

� c�t� des � clauses passerelles �, une autre souplesse r�sulte de la clause de flexibilit� pour l'�tendue des comp�tences de l'Union. Selon cette clause, lorsque, dans le cadre d'une des politiques pr�vues par les trait�s, une mesure para�t n�cessaire pour atteindre l'un des objectifs vis�s par les trait�s et que ceux ci ne pr�voient pas le pouvoir d'action correspondant, le Conseil statuant � l'unanimit� peut prendre cette mesure en accord avec le Parlement europ�en. Une clause de ce type a toujours figur� dans les trait�s europ�ens, mais son objet �tait limit� aux � mesures n�cessaires pour r�aliser, dans le fonctionnement du march� commun, l'un des objets de la Communaut� �.

Bien que l'emploi de la clause de flexibilit� soit entour� de certaines garanties, elle porte atteinte � l'interdiction constitutionnelle de transf�rer la � comp�tence de la comp�tence �, puisque son champ d'application est devenu tr�s large et qu'elle permet � l'Union d'intervenir en dehors des comp�tences pr�vues par les trait�s sans approbation des parlements nationaux. C'est pourquoi, dans le cas de l'Allemagne, un accord ne pourra �tre donn� � l'utilisation de cette clause que dans les m�mes conditions que pour l'emploi des � clauses passerelles � g�n�rales.

Ainsi, il est possible de concilier l'approbation du trait� du trait� de Lisbonne et le respect du principe de souverainet� �tatique r�sultant de la Loi fondamentale, d�s lors que l'exigence d'une approbation parlementaire est introduite dans un certain nombre de cas o�, sans naturellement l'exclure, le trait� de Lisbonne ne la pr�voit pas : on voit d'ores et d�j� pourquoi les objections de la Cour constitutionnelle concernent non pas la loi d'approbation du trait�, mais la loi d'accompagnement, dans la mesure o� celle ci n'introduit pas cette exigence dans les cas mentionn�s.

● Le respect de l'� identit� constitutionnelle � de l'Allemagne n'est pas compromis par le trait� de Lisbonne d�s lors que la Cour constitutionnelle elle m�me ne renonce pas � ses propres responsabilit�s.

La primaut� du droit europ�en a sa source dans la Loi fondamentale et ne peut donc s'exercer � l'�gard de l'identit� constitutionnelle prot�g�e par celle ci. La Cour constitutionnelle ne saurait �tre priv�e de sa responsabilit� dans cette protection.

Il suffit donc, pour que la condition de respect de l'identit� constitutionnelle soit remplie, que la Cour constitutionnelle elle m�me confirme qu'elle ne renonce pas � sa responsabilit� ultime dans ce domaine, dans le cadre d'un � rapport de coop�ration � avec la Cour de justice de Luxembourg. C'est ce qu'elle fait dans son arr�t en r�affirmant que, m�me apr�s l'entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne, il ne sera pas exclu qu'elle puisse �tre amen�e � � constater l'inapplicabilit� � d'un acte europ�en en Allemagne. Bien s�r, cette possibilit� ne devrait normalement pas avoir � jouer : la Cour de justice europ�enne doit assurer la protection des droits fondamentaux ainsi que le respect des trait�s, et le trait� de Lisbonne garantit express�ment le respect de l'identit� constitutionnelle des �tats membres. Mais la Cour constitutionnelle se r�serve le droit d'intervenir si d'aventure ce premier rempart �tait franchi.

Elle fait d'ailleurs malicieusement remarquer que, dans l'arr�t � Kadi � du 3 septembre 2008, la Cour de justice n'a pas h�sit� � faire passer le respect de la primaut� d'une r�solution du Conseil de s�curit� des Nations unies apr�s l'exigence de garantir certains principes fondamentaux reconnus par le droit communautaire, mettant ainsi � l'affirmation d'une identit� propre en tant que Communaut� de droit au dessus d'un engagement respect� par ailleurs �.

● Enfin, bien que le trait� de Lisbonne accroisse sensiblement les comp�tences europ�ennes, les comp�tences nouvelles � peuvent et doivent �tre exerc�es par les organes de l'Union europ�enne de mani�re � ce que les �tats membres gardent, tant en volume que dans la substance, des champs d'activit� d'un poids suffisant, sans lesquels il n'y a juridiquement et pratiquement pas de d�mocratie vivante �.

Toutefois, cette affirmation g�n�rale doit �tre compl�t�e par certaines r�serves d'interpr�tation.

La Cour souligne l'importance centrale du droit p�nal dans les responsabilit�s des �tats membres et pr�cise que � en raison de l'impact particulier des normes p�nales et de proc�dure p�nale sur l'autod�termination d�mocratique, les dispositions conventionnelles correspondantes sont d'interpr�tation stricte - en aucun cas extensive - et leur utilisation requiert une justification particuli�re �.

Cette exigence d'interpr�tation particuli�rement stricte des comp�tences p�nales transf�r�es s'accompagne d'exigences concernant le r�le du Parlement allemand dans leur mise en application :

- le repr�sentant de l'Allemagne ne pourra donner son accord qu'en vertu d'une loi approuv�e par les deux Chambres � l'utilisation de la disposition du trait� de Lisbonne permettant d'�tendre, au del� des domaines explicitement vis�s par ce trait�, la liste des domaines de criminalit� particuli�rement grave et rev�tant une dimension transfrontali�re pour lesquels l'Union est habilit�e � l�gif�rer ;

- l'utilisation de la � clause de frein � (saisine du Conseil europ�en par un �tat membre qui estime qu'un projet de directive porte atteinte aux aspects fondamentaux de son syst�me de justice p�nale) se fera sur instruction du Bundestag et, lorsque les r�gles en mati�re de comp�tence l�gislative l'exigent, du Bundesrat.

La Cour constitutionnelle a �galement examin� si le trait� de Lisbonne portait atteinte aux comp�tences du Bundestag en mati�re d'engagement des forces arm�es � l'�tranger - grief soulev� sp�cifiquement par un des requ�rants - et a conclu par la n�gative. Les � clauses passerelles � g�n�rales ne s'appliquent pas aux d�cisions � ayant des implications militaires ou dans le domaine de la d�fense � ; celles ci sont toujours prises � l'unanimit� et le repr�sentant de l'Allemagne au sein du Conseil sera constitutionnellement tenu de � rejeter toute proposition qui aboutirait � violer ou � contourner le domaine r�serv� du Parlement en mati�re de d�fense �.

De m�me, la Cour constitutionnelle a examin� les dispositions sociales du trait� de Lisbonne, d'une part sous l'angle du grief sp�cifique de mise en cause du principe de l'�tat social, d'autre part sous l'angle du grief de r�duction excessive des � n�cessaires marges de manœuvre d�mocratiques � dans ce domaine.

Elle a rejet� ces deux griefs : d'une part, � l'Union europ�enne n'est pas d�pourvue de comp�tences sur le plan de la politique sociale et n'est pas inactive dans ce domaine �, d'autre part � les �tats membres conservent un champ de comp�tences suffisant pour pouvoir adopter en toute autonomie des d�cisions essentielles sur le plan de la politique sociale �.

La Cour rel�ve sur ce dernier point que les �tats membres disposent du m�canisme du � frein � (saisine du Conseil europ�en suspendant la proc�dure l�gislative ordinaire) pour les mesures li�es, dans le domaine de la s�curit� sociale, � la libre circulation des travailleurs. Comme dans le cas du droit p�nal, ce m�canisme devra �tre mis en œuvre par le repr�sentant de l'Allemagne sur instruction du Bundestag et, si les r�gles en mati�re de comp�tence l�gislative l'exigent, du Bundesrat.

� Sous ces diff�rentes r�serves, le trait� de Lisbonne ne peut �tre interpr�t� comme vidant de sa substance la vie politique nationale au point que les conditions d'une r�elle vie d�mocratique ne seraient plus r�unies.

2. L'inconstitutionnalit� de la loi d'accompagnement

La loi d'accompagnement (� loi sur l'extension et le renforcement des droits du Bundestag et du Bundesrat dans les affaires touchent � l'Union europ�enne �) a �t� jug�e inconstitutionnelle faute de pr�voir des � droits de participation suffisants � pour le Bundestag et le Bundesrat.

En effet, cette loi ne pr�voyait pas les approbations parlementaires jug�es n�cessaires par la Cour pour que la loi d'approbation du trait� de Lisbonne respecte les principes reconnus par la Loi fondamentale, qu'il s'agisse de la r�vision simplifi�e des trait�s, de la mise en œuvre des clauses passerelles, du recours � la clause de flexibilit�, ou encore de l'utilisation du m�canisme de frein.

La Cour souligne que le Bundestag et le Bundesrat ont l'obligation constitutionnelle d'exercer leur responsabilit� en mati�re d'int�gration europ�enne. Ils ne peuvent y renoncer en ne pr�voyant pas dans la loi d'accompagnement leur intervention dans des d�cisions s'apparentant � des modifications des trait�s, ce qui revient � approuver en quelque sorte � par avance � ces modifications. La responsabilit� dans l'int�gration exclut les approbations tacites : � La responsabilit� politique et juridique du Parlement ne s'�puise pas � cet �gard - pas m�me dans le cas de l'int�gration europ�enne - dans un acquiescement donn� une fois pour toutes. Elle s'�tend �galement � la suite de la mise en œuvre du trait�. Cette responsabilit� ne saurait donc �tre assum�e par un simple silence du Bundestag et du Bundesrat. �

La Cour souligne �galement la responsabilit� � g�n�rale � du Bundestag en mati�re d'int�gration, et en tire la cons�quence que l'exercice du droit d'opposition � l'utilisation des clauses passerelles doit pouvoir s'exercer ind�pendamment de toute d�cision du Bundesrat m�me lorsqu'il s'agit de statuer dans un domaine de comp�tence l�gislative concurrente entre la F�d�ration et les L�nder, alors que la loi d'accompagnement pr�voyait le contraire.

Ainsi, d�s lors que le Parlement national, par l'approbation des trait�s, joue un r�le d�terminant dans la l�gitimation d�mocratique de l'Union, il ne peut renoncer � jouer pleinement ce r�le sans porter atteinte au principe de d�mocratie. C'est pourquoi son approbation est requise pour que l'Allemagne puisse consentir � l'une quelconque des d�cisions �quivalant � une modification des trait�s. La Cour a ainsi sanctionn� une forme d' � incomp�tence n�gative � du Parlement national � l'�gard de la construction europ�enne.

III. LES CONSEQUENCES POUR L'ALLEMAGNE ET POUR LA CONSTRUCTION EUROPEENNE

A. LA NOUVELLE � LEGISLATION D'ACCOMPAGNEMENT �

La l�gislation d'accompagnement adopt�e le 22 septembre 2009 comprend :

- d'une part, la loi � relative � l'exercice de la responsabilit� d'int�gration du Bundestag et du Bundesrat dans les affaires de l'Union europ�enne � (loi sur la responsabilit� dans l'int�gration) ;

- d'autre part, une modification de la loi � relative � la coop�ration entre le Gouvernement f�d�ral et le Bundestag allemand dans les affaires de l'Union europ�ennes � (loi sur la coop�ration Parlement/Gouvernement).

� La loi sur la responsabilit� dans l'int�gration tire toutes les cons�quences de l'arr�t � Lisbonne �.

Elle rend tout d'abord n�cessaire l'approbation par une loi chaque fois que les trait�s pr�voient qu'une d�cision sera approuv�e par les �tats membres � conform�ment � leurs r�gles constitutionnelles respectives �. Il en est ainsi :

- pour la r�vision simplifi�e des trait�s,

- pour une adh�sion de l'Union � la Convention europ�enne de sauvegarde des droits de l'homme,

- pour la fixation du syst�me des ressources propres de l'Union,

- pour les dispositions compl�tant la liste des droits constitutifs de la citoyennet� europ�enne,

- pour l'adoption d'une proc�dure uniforme d'�lection des membres du Parlement europ�en,

- pour l'attribution � la Cour de justice d'une comp�tence pour les litiges concernant des titres europ�ens de propri�t� intellectuelle,

- pour la mise en place d'une d�fense commune de l'Union.

La loi sur la responsabilit� dans l'int�gration rend �galement n�cessaire l'approbation par une loi de l'utilisation d'une des � clauses passerelles � g�n�rales, ou lors de l'�tablissement de la liste des aspects du droit de la famille susceptibles de faire l'objet d'actes europ�ens selon la proc�dure l�gislative ordinaire.

Ainsi, dans tous les cas o� le trait� de Lisbonne ouvre un droit d'opposition � chaque parlement national, le parlement allemand (selon le domaine concern�, soit le Bundestag, soit le Bundesrat avec l'accord du Bundestag) ne pourra donner son approbation qu'en adoptant une loi : il ne pourra pas se borner � une approbation passive, consistant � ne pas exercer son droit d'opposition (en l'absence d'une loi, le repr�sentant de l'Allemagne du Conseil europ�en ou au Conseil sera tenu de s'opposer au projet de d�cision). Pour une d�cision de rejet, la responsabilit� incombe au seul Bundestag lorsque le domaine concern� est essentiellement de comp�tence f�d�rale ; dans les autres cas, le Bundestag et le Bundesrat disposent chacun du droit de rejet.

Une d�cision explicite du Bundestag et, le cas �ch�ant, du Bundesrat, est �galement n�cessaire pour que l'Allemagne donne son accord � l'utilisation d'une des � clauses passerelles � sp�ciales.

De m�me, l'intervention d'une loi est n�cessaire pour que l'Allemagne donne son accord aux d�cisions concernant l'extension de la d�finition de la criminalit� transfrontali�re grave, l'extension des attributions du Parquet, et la modification des statuts de la Banque europ�enne d'investissement ( ).

Par ailleurs, l'Allemagne ne peut donner son accord � toute utilisation de la clause de flexibilit� des comp�tences de l'Union qu'en vertu d'une loi.

Enfin, le m�canisme du frein (saisine du Conseil europ�en suspendant la proc�dure l�gislative) doit �tre mis en œuvre par le repr�sentant de l'Allemagne d�s lors que le Bundestag ou, le cas �ch�ant, le Bundesrat en fait la demande.

Il est � noter que la loi sur la responsabilit� dans l'int�gration donne au Gouvernement une obligation d'information renforc�e du Parlement pour tout texte entrant dans son champ d'application.

� La loi sur la coop�ration Gouvernement/Parlement pr�voit notamment que, sur les projets d'actes l�gislatifs, le Gouvernement doit, dans les deux semaines, transmettre au Bundestag une �valuation d�taill�e : � outre la v�rification de la comp�tence de l'Union europ�enne d'adopter l'acte l�gislatif propos�, ainsi que celle du respect des principes de subsidiarit� et de proportionnalit�, cette �valuation comporte, dans le cadre d'une �valuation d�taill�e relative aux effets pour la R�publique f�d�rale d'Allemagne, un expos� du contenu de la norme, des alternatives, des co�ts, des charges administratives et de la n�cessit� de mise en œuvre, et ce, en tenant compte notamment des aspects juridique, �conomique, financier, social et �cologique. � Sur les autres projets d'actes, le Gouvernement doit, dans le m�me d�lai, transmettre une fiche incluant, notamment, une �valuation de la base juridique et de la conformit� aux principes de subsidiarit� et de proportionnalit�.

Par ailleurs, cette loi pr�cise comment, lors de la d�lib�ration de projets d'actes normatifs par le Conseil, le Gouvernement doit tenir compte de la position prise par le Bundestag. Celui ci se voit reconna�tre un droit d'influence qui ne va pas jusqu'� un mandat :

� Lorsque le Bundestag use de sa facult� d'�mettre un avis en vertu de l'article 23 alin�a 3 phrase 1 de la Loi fondamentale ( ), le gouvernement f�d�ral fait valoir au Conseil le droit d'approbation pr�alable du Bundestag, s'il s'av�re que la d�cision du Bundestag ne peut �tre r�alis�e dans l'un de ses objectifs essentiels.

� Le gouvernement f�d�ral en informe imm�diatement le Bundestag par un rapport s�par�. De par sa forme et son contenu, ce rapport doit �tre appropri� pour permettre une d�lib�ration au sein des organes du Bundestag.

� Pr�alablement � la d�cision d�finitive au Conseil, le gouvernement f�d�ral essaie de parvenir � un accord avec le Bundestag. Ceci vaut �galement pour les cas o� le Bundestag prend position � l'�gard de projets de l'Union europ�enne relatifs � des questions touchant aux services d'int�r�t g�n�ral locaux. Il n'est pas d�rog� au droit du gouvernement f�d�ral de prendre une d�cision diff�rente en connaissance de l'avis du Bundestag pour des raisons importantes de politique �trang�re ou de politique d'int�gration.

� Apr�s la prise de d�cision au Conseil, le gouvernement f�d�ral informe imm�diatement le Bundestag par �crit, notamment sur la mani�re dont l'avis du Bundestag a �t� retenu. S'il n'a pas �t� possible de tenir compte de tous les int�r�ts d�fendus dans l'avis, le gouvernement f�d�ral en indique les raisons. Sur demande du Bundestag, le gouvernement f�d�ral explique ces raisons dans le cadre d'un d�bat en s�ance pl�ni�re. �

� Si la loi sur la coop�ration Gouvernement/Parlement renforce l'information et l'influence du Bundestag, c'est surtout la loi de responsabilit� dans l'int�gration qui rehausse sensiblement les pouvoirs du Bundestag et, le cas �ch�ant, du Bundesrat dans le processus de d�cision, en exigeant une approbation parlementaire pour toute utilisation des diff�rentes souplesses introduites par le trait� de Lisbonne afin de permettre d'adopter les trait�s sans suivre la proc�dure de r�vision. Les �volutions ne pourront plus se faire � en catimini �, du moins pour ce qui concerne l'Allemagne. Cette nouvelle situation ne sera pas sans cons�quence, notamment, sur l'emploi de la � clause de flexibilit� des comp�tences � dont il a �t� fait usage avec lib�ralit� dans le pass� : cette clause ne pourra �tre utilis�e, d�sormais, sans de solides justifications puisqu'il faudra convaincre le Parlement allemand de sa n�cessit�.

B. UNE EVOLUTION DE LA CONCEPTION ALLEMANDE DE LA CONSTRUCTION EUROPEENNE ?

� L'arr�t � Lisbonne � a �t� largement controvers� : certains y ont vu une volont� de freiner la construction europ�enne, d'autres le sympt�me d'un d�tachement de l'Allemagne vis � vis de celle ci. D'autres encore ont critiqu� une m�connaissance des exigences sp�cifiques du fonctionnement de l'Union, voire une � vision r�trograde �, s'attachant � � une vision de l'�tat qui semble bien souvent relever du XIXe si�cle � ( ).

Ces jugements ne paraissent pas justifi�s.

Tout d'abord, il convient de rappeler que la Cour de Karlsruhe n'est pas un organe politique, mais une Cour constitutionnelle dont la fonction est d'assurer le respect de la Loi fondamentale allemande. Elle n'a nullement le pouvoir d'orienter la politique de l'Allemagne, seulement la responsabilit� de veiller � ce que cette politique s'inscrive dans le cadre d�fini par la Constitution. Et loin d'interpr�ter celle ci avec les cat�gories de pens�e du XIXe si�cle, elle souligne dans son arr�t que la Loi fondamentale rompt avec � une conception rigide de la souverainet� �, qu'elle � se d�tache de la conception autosuffisante et autocentr�e de la souverainet� �tatique et revient � une vision de la puissance �tatique individuelle dans laquelle la souverainet� est une libert� contr�l�e et coordonn�e par le droit international public �.

Pas davantage n'ignore t elle les exigences sp�cifiques du fonctionnement de l'Union, dont elle s'efforce au contraire de tenir compte en avan�ant le concept de � regroupements d'�tats � et en soulignant que, aussi longtemps que l'Union conserverait la nature d'un tel regroupement, il ne sera � ni possible ni n�cessaire d'organiser la d�mocratie de l'Union europ�enne sur le mod�le de celle d'un �tat �.

Ensuite, loin de marquer un revirement spectaculaire dans la jurisprudence de la Cour, l'arr�t � Lisbonne �, comme on a pu le constater, s'inscrit dans la continuit� de l'arr�t � Maastricht � : m�me analyse de l'Union europ�enne comme �troite association d'�tats ne faisant pas dispara�tre la souverainet� �tatique de ses membres, m�me accent mis sur les exigences de la Loi fondamentale concernant la protection des principes constitutifs de l'identit� constitutionnelle, m�me reconnaissance de la n�cessit� de ne pas priver de sa substance le droit d'�lire le Bundestag, et donc de maintenir � l'�chelon national les conditions d'une d�mocratie vivante. L'arr�t � Lisbonne � pr�cise et compl�te le raisonnement d�velopp� dans l'arr�t � Maastricht �, il l'adapte � un nouveau trait� qui fait notamment p�n�trer l'Union bien plus loin dans les mati�res � sensibles � de la justice et des affaires int�rieures, ce qui conduit � tirer certaines cons�quences en mati�re d'effectivit� du contr�le parlementaire. Mais il n'y a pas de discontinuit� : l'arr�t � Lisbonne � est un prolongement de l'arr�t � Maastricht �.

Enfin, il est quelque peu paradoxal de d�celer une volont� de freiner la construction europ�enne dans un arr�t qui, au contraire, valide le trait� de Lisbonne. Certes, cette validation est assortie d'exigences quant � l'effectivit� du contr�le du Bundestag et du Bundesrat sur la politique europ�enne, mais ces exigences ne concernent que l'ordre interne de l'Allemagne. Au demeurant, on peut s'�tonner que le contr�le parlementaire national semble �tre consid�r� par nature comme un frein, alors m�me que le trait� de Lisbonne reconna�t pour la premi�re fois un r�le aux parlements nationaux et souligne dans un article sp�cifique leur contribution au � bon fonctionnement � de l'Union.

� Il est vrai que l'arr�t � Lisbonne � remet en cause certains sch�mas de pens�e relativement r�pandus.

Il est naturel pour les citoyens europ�ens de voir dans l'Europe � leur pays en plus grand � et de projeter sur la construction europ�enne un sch�ma emprunt� � leur propre pays.

Cette tendance est facilit�e, en Allemagne, par le fait que le pays est d�j� organis� de mani�re f�d�rale. Il est alors tentant de voir dans la Commission la pr�figuration d'un Bundesregierung europ�en, le Parlement et le Conseil pr�figurant quant � eux un Bundestag et un Bundesrat europ�ens ; les rapports entre les �tats membres et l'Union seraient analogues � ceux des L�nder et du Bund en Allemagne, tandis que la Cour de Luxembourg deviendrait pour l'Union ce qu'est la Cour de Karlsruhe pour l'Allemagne. L'Union devrait se rapprocher graduellement de ce mod�le, appel� � s'imposer d'autant plus naturellement que l'Allemagne est d�sormais au centre de l'Europe dont elle constitue l'�tat le plus important.

Cette tendance � projeter sur l'Europe un mod�le �tatique pr�existant n'est naturellement pas propre � l'Allemagne : bien des Fran�ais, pour leur part, imaginent facilement une R�publique europ�enne unifi�e, avec un pr�sident �lu � sa t�te, et les m�mes imp�ts, les m�mes cotisations sociales, les m�mes lois et le m�me syst�me juridictionnel d'Helsinki � Lisbonne et de Dublin � Bucarest.

L'arr�t de la Cour constitutionnelle souligne que l'Union n'est pas un �tat, et qu'il n'est pas appropri� de projeter sur elle les cat�gories applicables aux �tats ; il fait ressortir que l'Union ne peut pas se transformer insensiblement en �tat, qu'il s'agirait au contraire d'un saut qualitatif relevant de la souverainet� populaire.

Cette clarification ne peut conduire qu'� une approche plus r�fl�chie et plus consciente de la construction europ�enne : on ne voit pas en quoi elle ferait obstacle � ses progr�s. Avant de vouloir sauter par dessus des obstacles, il n'est jamais mauvais de prendre ses marques.

� En r�alit�, les inqui�tudes exprim�es ici et l� sur l'�volution de la conception allemande de l'Union europ�enne semblent plut�t t�moigner d'une difficult� � int�grer les changements intervenus en Europe. Le statut et la situation g�opolitique de l'Allemagne ont chang� : il n'est pas anormal que sa politique europ�enne ne soit plus exactement la m�me, de m�me que sa politique �trang�re, les donn�es de base ayant �t� boulevers�es. Mais rien ne permet de dire pour autant que l'attachement de l'Allemagne � la construction europ�enne se soit affaibli : il s'est adapt� � une nouvelle donne. Et, malgr� la mode de l'� Ostalgie �, il est difficile de soutenir qu'un retour � la situation d'avant 1989 serait un progr�s pour l'Europe.

C. LES ENSEIGNEMENTS POUR L'EUROPE

1. Vers la fin du � despotisme �clair� � ?

Durant les premi�res d�cennies de la construction europ�enne, celle ci s'est d�velopp�e dans une assez grande indiff�rence des peuples, dont les responsables europ�ens s'accommodaient assez bien. Il faut admettre que cette �poque est r�volue. La l�gislation europ�enne s'est beaucoup d�velopp�e, aborde de plus en plus des domaines � sensibles �, et la politique du fait accompli nourrit d�sormais la m�fiance des citoyens.

Dans ce contexte, l'arr�t � Lisbonne � souligne fortement que le principe de d�mocratie exclut que la construction europ�enne se poursuive de mani�re � rampante �, et prescrit au contraire que ses progr�s doivent �tre consentis en toute conscience.

Il y a l� sans doute pour les institutions de l'Union une invitation � la retenue, ou du moins � la r�flexion : des extensions de comp�tences peuvent elles valablement r�sulter de d�cisions juridictionnelles interpr�tant les trait�s d'une mani�re que leurs auteurs n'ont jamais envisag�e ? Des �volutions importantes peuvent elles l�gitimement d�couler de simples � accords interinstitutionnels � ?

Au demeurant, il n'est pas certain qu'il faille voir dans chaque � grignotage � des comp�tences des �tats membres un progr�s ipso facto pour la construction europ�enne. Ces �volutions non consenties ne sont pas seulement critiquables du point de vue des exigences d�mocratiques ; elles le sont �galement du point de vue de la cr�dibilit� de la construction europ�enne, car le brouillage des comp�tences finit par susciter des attentes � l'�gard de l'Union auxquelles celle ci n'est pas en mesure de r�pondre.

L'arr�t � Lisbonne � ne peut que contribuer � ce que l'Europe sorte enfin compl�tement de l'�re du � despotisme �clair� � qui constitue une phase d�pass�e de la construction europ�enne ; on ne voit pas en quoi ce serait desservir celle ci. Supposons que toutes les Cours constitutionnelles europ�ennes adoptent les analyses de la Cour de Karlsruhe ; supposons �galement que chaque parlement national soit dot� des responsabilit�s que la � l�gislation d'accompagnement � attribue au Parlement allemand ( ) : quelles seraient les cons�quences pour la construction europ�enne ? Elle serait plus encore tenue de progresser dans la clart�, incit�e � veiller avec la plus grande rigueur au respect des droits fondamentaux, et amen�e � tenir son action dans la limite des comp�tences - souvent tr�s importantes - qui lui ont �t� explicitement transf�r�es. Il n'y aurait l� ni nouveaux principes � respecter, ni mati�re � un recul dans l'int�gration, mais plut�t autant de facteurs favorables � une consolidation de l'adh�sion des citoyens � la construction europ�enne.

2. Les responsabilit�s des parlements nationaux

L'arr�t de la Cour constitutionnelle est une invitation � tirer pleinement parti des avanc�es d�mocratiques op�r�es par le trait� de Lisbonne.

Celui ci accro�t tr�s largement les pouvoirs du Parlement europ�en, tant dans le domaine l�gislatif que dans le domaine budg�taire, poursuivant et amplifiant sur ce point une �volution lanc�e par les trait�s pr�c�dents.

En m�me temps, le trait� de Lisbonne accorde pour la premi�re fois un r�le sp�cifique aux parlements nationaux dans le processus de d�cision europ�en, o� ils sont charg�s de veiller au respect du principe de subsidiarit�.

Les parlements nationaux ont ainsi, � plusieurs niveaux, une responsabilit� importante dans la l�gitimation d�mocratique de l'Union.

� Ils sont, tout d'abord, les l�gislateurs de base de celle ci lorsqu'ils adoptent les trait�s et se prononcent sur les d�cisions qui, aux termes des trait�s, doivent �tre approuv�s par les �tats membres � conform�ment � leurs r�gles constitutionnelles respectives �. L'arr�t � Lisbonne � souligne que la l�gitimation ainsi obtenue serait fragilis�e si les parlements nationaux n'exer�aient pas �galement un contr�le suffisant sur l'utilisation des souplesses pr�vues par le trait�. La l�gislation d'accompagnement garantit un tel contr�le dans le cas de l'Allemagne. Mais le raisonnement de la Cour a une port�e plus g�n�rale, puisque les principes sur lesquels il s'appuie sont largement communs aux �tats membres. L'appel � un plein exercice de la responsabilit� dans l'int�gration est ainsi susceptible d'int�resser l'ensemble des parlements nationaux, chacun dans le cadre du contexte institutionnel de son �tat.

� Le r�le des parlements nationaux en mati�re de subsidiarit� est une autre forme de responsabilit� dans la l�gitimation de l'Union. L'arr�t � Lisbonne � souligne que la l�gitimit� de l'Union repose en partie sur le fait qu'elle s'en tienne � ses attributions. C'est d'abord une question de respect des comp�tences que lui attribuent les trait�s, mais c'est aussi une question d'exercice de ces comp�tences conform�ment au principe de subsidiarit�.

L'arr�t � Lisbonne � trahit toutefois un certain scepticisme sur l'efficacit� du contr�le qu'exerceront les parlements nationaux en mati�re de subsidiarit�.

Il est vrai que, dans le d�lai r�duit de huit semaines, les parlements nationaux devront analyser de nombreux textes, se prononcer sur eux, et se concerter pour essayer d'atteindre les seuils (suivant les cas, un quart, un tiers ou la moiti� des parlements nationaux) n�cessaires pour obtenir le r�examen d'une proposition, voire son retrait.

Par ailleurs, la possibilit� de saisir la Cour de justice pour faire constater la violation du principe de subsidiarit� par un acte l�gislatif europ�en, dans les deux mois suivant son adoption, ne prendra sa port�e que si la Cour de justice renonce � sa r�ticence � aller au del� d'un contr�le minimum dans ce domaine.

Cependant, quelles que soient les incertitudes entourant la nouvelle proc�dure de contr�le, il entre dans la responsabilit� d�mocratique de tous les parlements nationaux de s'efforcer de la mettre en œuvre.

� Enfin, l'arr�t � Lisbonne � souligne que le contr�le exerc� sur les gouvernements est �galement un aspect de la l�gitimation de l'Union par les parlements nationaux. De l'�tendue et de l'intensit� de contr�le d�pend la l�gitimit� d�mocratique des d�cisions du Conseil et du Conseil europ�en, qui demeurent des institutions essentielles dans le fonctionnement de l'Union. Il s'agit donc d'une exigence valable pour tous les parlements nationaux.

� Ainsi, l'arr�t � Lisbonne � met en �vidence la responsabilit� propre des parlements nationaux dans la l�gitimation de l'Union. Ils sont invit�s � exercer effectivement leur r�le, au lieu de c�der � la tentation de s'en d�fausser, quitte � se servir ensuite de la construction europ�enne comme d'un alibi.

CONCLUSION

L'arr�t � Lisbonne � semble avoir donn� lieu � un malentendu. Certains, en lisant isol�ment les passages de l'arr�t soulignant � l'hyperf�d�ralisation � de l'Union europ�enne (c'est � dire le poids tr�s important du principe d'�galit� entre �tats) et le fait qu'elle ne r�pondait pas aux normes d�mocratiques applicables aux �tats membres, y ont vu une critique de la construction europ�enne ou une d�nonciation d'un � d�ficit d�mocratique �.

Le raisonnement de la Cour est diff�rent.

Elle souligne que le principe de d�mocratie, appliqu� � un �tat, impose de respecter certaines conditions que l'Union ne remplit pas : les �lections europ�ennes ne s'effectuent pas selon le principe � un homme, une voix �, il n'y a pas d'interaction entre une opinion publique et des gouvernants, il n'existe pas d'alternance des majorit�s ; les conditions ne sont pas r�unies pour que le r�sultat des �lections apparaisse comme la sanction ou la confirmation d'une �quipe, et l'expression d'une volont� politique majoritaire.

Cette situation serait inacceptable si le trait� de Lisbonne avait pour objet de faire de l'Union europ�enne un �tat.

Mais tel n'est pas le cas : l'Union issue du trait� de Lisbonne demeurera un groupement d'�tats, et les exigences d�mocratiques ne peuvent �tre les m�mes pour un �tat et pour un regroupement d'�tats : par exemple, pour ce dernier, il est acceptable que les �lections ne respectent pas le principe � un homme, une voix �. De ce fait, la construction europ�enne telle qu'elle est organis�e par ce trait� n'enfreint pas le principe de d�mocratie : pour un regroupement d'�tats dot� d'une comp�tence d'attribution, � la l�gitimation fournie par les parlements et gouvernements nationaux, compl�t�e et �tay�e par le Parlement europ�en directement �lu, est en principe suffisante �.

Rien n'interdit d'envisager de transformer un jour l'Union en �tat f�d�ral : mais � ce moment l� - et � ce moment l� seulement - l'Union devra respecter int�gralement les standards d�mocratiques exig�s aujourd'hui des �tats ; en outre, cette d�cision devra relever du peuple lui m�me, qui seul peut d�cider de se fondre dans un nouveau sujet politique.

Aussi longtemps que cette voie ne sera pas emprunt�e par la construction europ�enne, il faudra veiller � ce que l'Union remplisse effectivement les conditions de la l�gitimit� d�mocratique telles qu'elles s'appliquent � un groupement d'�tats. Cela suppose d'abord que les parlements nationaux jouent pleinement leur r�le, puisque la l�gitimit� qu'apporte le Parlement europ�en, tout en �tant indispensable, demeure de nature compl�mentaire. Comme ce sont les parlements nationaux qui, en approuvant les trait�s, donnent � l'Union sa l�gitimit� de base, il est n�cessaire qu'ils contr�lent �galement les �volutions de ces trait�s et, dans le m�me esprit, veillent au respect du principe de subsidiarit� ; il leur incombe �galement de contribuer � l�gitimer, par leur contr�le sur leurs gouvernements, les d�cisions du Conseil europ�en et du Conseil. C'est ainsi qu'ils peuvent conforter la l�gitimit� de l'Union comme groupement d'�tats � comp�tence d'attribution, sans empi�ter sur le r�le du Parlement europ�en, qui est d'un autre ordre.

Ainsi, la signification de l'arr�t � Lisbonne � est de clarifier les conditions d'une construction europ�enne d�mocratique, sans exclure aucune hypoth�se sur l'avenir de l'Union d�s lors que le principe de d�mocratie est respect�. Il faut y voir, non pas une limitation de la participation de l'Allemagne � la construction europ�enne, mais bien une salutaire le�on de d�mocratie.

Pr�sentation du rapport "cour KARLSRUHE"

Hubert Haenel — 2009-11-26T13:22:04Z

REPUBLIQUE FRAN�AISE

COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

LE PRESIDENT Paris, le 24 novembre 2009

PR�SENTATION DU RAPPORT � COUR DE KARLSRUHE �

Pourquoi ce rapport ?

La Cour constitutionnelle allemande (Cour de Karlsruhe) a rendu, le 30 juin dernier, son arr�t sur le trait� de Lisbonne.

1. Cet arr�t est important pour plusieurs raisons.

● Tout d'abord, la Cour de Karlsruhe a un grand r�le dans la vie juridique de l'Allemagne o� elle est un peu l'�quivalent de la Cour supr�me des �tats-Unis. Elle a tout d'abord un r�le d'arbitre du fonctionnement des pouvoirs publics, et notamment du fonctionnement du f�d�ralisme.

Ensuite, elle assure un contr�le de constitutionnalit� des lois et r�glements. Il est � noter que ce contr�le s'exerce uniquement a posteriori.

Enfin, elle peut �galement �tre saisie d'un jugement, si le requ�rant estime qu'un de ses droits fondamentaux a �t� l�s� et si toutes les voies de recours ont �t� �puis�es.

La Cour de Karlsruhe dispose ainsi de tous les instruments pour assurer un contr�le de constitutionnalit�, tant � l'�gard des autorit�s politiques et administratives que des autorit�s judiciaires, qui toutes sont li�es par ses d�cisions.

● En second lieu, cet arr�t est important parce que la Cour s'est livr�e � un travail tr�s m�thodique (l'arr�t compte 160 pages !) pour clarifier la nature de l'Union et la signification des principes d�mocratiques dans le cadre de la construction europ�enne.

● Enfin, en troisi�me lieu, l'arr�t est important parce qu'il s'agit de l'Allemagne, pays le plus important de l'Union.

En m�me temps, il s'agit d'un arr�t controvers�. Certains ont dit qu'il traduisait une volont� de freiner, voire de stopper, la construction europ�enne, ou encore qu'il traduisait un d�sengagement de l'Allemagne � l'�gard de l'Europe.

Il fallait essayer d'y voir plus clair, et c'est l'objet de ce rapport, qui a �t� pr�par� par un d�placement � Karlsruhe o� Denis Badr� et Pierre Fauchon m'ont accompagn�.

2. Quels sont les griefs dont la Cour a �t� saisie ?

La Cour constitutionnelle a statu� � partir des griefs dont elle �tait saisie. En l'occurrence, ces griefs portaient principalement sur l'atteinte au principe de d�mocratie.

Les requ�rants faisaient valoir que le droit de vote au Bundestag se trouvait vid� de sa substance par le d�veloppement des comp�tences de l'Union et l'impr�cision de leur d�finition ; � la limite, la RFA perdait son � caract�re �tatique �.

Par ailleurs, un des requ�rants soulignait que le trait� de Lisbonne remettait en cause le principe de � l'arm�e du Parlement � selon lequel le Bundestag avait une comp�tence exclusive pour l'engagement des forces arm�es allemandes.

Enfin, certains requ�rants demandaient �galement l'annulation de la � l�gislation d'accompagnement � relative � la mise en œuvre du trait� de Lisbonne en consid�rant qu'elle portait atteinte au principe de d�mocratie.

● La Cour a jug� recevables les griefs qui faisaient ressortir un lien direct entre le trait� de Lisbonne et une atteinte � un principe fondamental.

Elle a ainsi jug� recevables, � l'encontre du trait� de Lisbonne, les griefs de violation du principe de d�mocratie, de perte de � caract�re �tatique � de la RFA, de violation du principe de l'�tat social. Elle a �galement jug� recevable le grief de violation des comp�tences de d�cision du Bundestag en mati�re d'engagement des forces arm�es.

Enfin, � l'encontre de la l�gislation d'accompagnement, elle a jug� recevable le grief de violation du principe de d�mocratie.

3. Le raisonnement de la Cour

Quelle a �t� la conclusion de la Cour ? Tout d'abord, elle a rejet� les griefs concernant le trait� de Lisbonne. Cela devrait d'ailleurs inciter � la mod�ration ceux qui estiment que cet arr�t est � anti europ�en �.

Ensuite, la Cour a censur� la loi d'accompagnement, dans la mesure o� cette loi n'assurait pas un contr�le suffisant du Bundestag et du Bundesrat. C'est pourquoi il a fallu, avant que l'Allemagne ne ratifie le trait� de Lisbonne, adopter une nouvelle loi d'accompagnement. D�s que cette loi a �t� adopt�e, le 22 septembre dernier, l'Allemagne a d�pos� un instrument de ratification.

Alors, quel a �t� le raisonnement de la Cour ?

Dans son arr�t, la Cour souligne que le principe de d�mocratie, appliqu� � un �tat, impose de respecter certaines conditions que l'Union ne remplit pas : les �lections europ�ennes ne s'effectuent pas selon le principe � un homme, une voix �, il n'y a pas d'interaction entre une opinion publique et des gouvernants, il n'existe pas d'alternance des majorit�s ; les conditions ne sont pas r�unies pour que le r�sultat des �lections apparaisse comme la sanction ou la confirmation d'une �quipe, et l'expression d'une volont� politique majoritaire.

Cette situation serait inacceptable si le trait� de Lisbonne avait pour objet de faire de l'Union europ�enne un �tat.

Mais ce n'est pas le cas : avec le trait� de Lisbonne, l'Union reste un � regroupement d'�tats �, et les exigences d�mocratiques ne peuvent �tre les m�mes pour un �tat et pour un regroupement d'�tats : par exemple, pour ce dernier, il est acceptable que les �lections ne respectent pas le principe � un homme, une voix �.

De ce fait, la construction europ�enne telle qu'elle est organis�e par ce trait� n'enfreint pas le principe de d�mocratie : pour un regroupement d'�tats dot� d'une comp�tence d'attribution, � la l�gitimation fournie par les parlements et gouvernements nationaux, compl�t�e et �tay�e par le Parlement europ�en directement �lu, est en principe suffisante �.

Aussi longtemps que cette voie de l'�tat f�d�ral ne sera pas emprunt�e par la construction europ�enne, il faudra veiller � ce que l'Union remplisse effectivement les conditions de la l�gitimit� d�mocratique telles qu'elles s'appliquent � un regroupement d'�tats.

Quelles sont les conditions ?

Tout d'abord, la vie d�mocratique dans les �tats membres doit garder un contenu suffisant. Il faut garder assez de comp�tences � l'�chelon national pour qu'il y ait une d�mocratie vivante.

Ensuite, l'Union doit rester dans le cadre des comp�tences qui lui ont �t� d�volues par les �tats membres, elle ne doit pas pouvoir �largir elle m�me ses comp�tences. Les comp�tences europ�ennes peuvent �voluer, naturellement, mais pas de mani�re � rampante � : il faut qu'une approbation parlementaire explicite.

Enfin, l'identit� constitutionnelle des �tats membres doit �tre pr�serv�e. L'� identit� constitutionnelle �, ce sont les principes fondamentaux et les droits fondamentaux constitutionnellement reconnus. En Allemagne, ils sont intangibles, c'est � dire que m�me une r�vision constitutionnelle ne peut y porter atteinte.

Au vu de ces conditions, la Cour de Karlsruhe a jug� acceptable le trait� de Lisbonne : l'Union conserve une comp�tence d'attribution, la vie d�mocratique nationale conserve un contenu suffisant, et l'identit� constitutionnelle allemande peut �tre pr�serv�e. Sur ce point, la Cour de Karlsruhe pr�cise qu'elle contr�le le respect de l'identit� constitutionnelle allemande dans un � rapport de coop�ration � avec la Cour de justice de Luxembourg. La Cour de Luxembourg est l� pour assurer le respect des trait�s, et les trait�s garantissent le respect des droits fondamentaux et plus g�n�ralement de l'identit� constitutionnelle des �tats membres. Donc, normalement, il ne doit pas y avoir de probl�me. Mais si d'aventure, il y en avait un, la Cour de Karlsruhe se r�serve la possibilit� d'intervenir en dernier recours.

En revanche, la Cour a censur� la loi d'accompagnement, en consid�rant qu'elle ne donnait pas assez de droits au Bundestag et au Bundesrat. Son raisonnement est le suivant : comme ce sont les parlements nationaux qui, en approuvant les trait�s, donnent � l'Union sa l�gitimit� de base, il est n�cessaire qu'ils contr�lent �galement les �volutions de ces trait�s. Il faut donc une approbation parlementaire pour tout ce qui constitue une �volution des trait�s.

Donc, chaque fois que l'on fera usage des souplesses introduites par le trait� de Lisbonne, il faudra que le Parlement allemand se prononce explicitement : ce sera notamment le cas pour l'utilisation des � clauses passerelles � ou de la � clause de flexibilit� des comp�tences �. Comme la loi d'accompagnement ne pr�voyait pas cette r�gle, elle a �t� censur�e.

Alors, quelle est la conclusion de tout cela ? Il faut souligner que la Cour de Karlsruhe n'est pas un organe politique : c'est une juridiction constitutionnelle charg�e de faire respecter la Loi fondamentale allemande. C'est ce qu'elle a fait avec cet arr�t.

C'est pourquoi, � mon avis, le v�ritable int�r�t de l'arr�t � Lisbonne �, c'est de clarifier les conditions d'une construction europ�enne d�mocratique. Et il faut souligner que l'arr�t n'exclut aucune hypoth�se sur l'avenir de l'Union, d�s lors que le principe de d�mocratie est respect�. Tout est possible, � condition de le faire d�mocratiquement, et de tenir compte du stade o� l'on se trouve dans la construction europ�enne.

Donc, me semble-t-il, cet arr�t est avant tout une tr�s utile le�on de d�mocratie. Alors, pourquoi a t il suscit� tant de critiques ?

Je crois qu'on a projet� sur cet arr�t des inqui�tudes qui ont une autre origine. C'est vrai que depuis la chute du mur, les donn�es de la politique europ�enne de l'Allemagne ont chang�. L'Allemagne a retrouv� son unit� et sa pleine souverainet�. Elle n'a plus un besoin aussi vital de la construction europ�enne et du couple franco allemand. Elle est d�sormais au centre de l'Europe, elle ne regarde plus seulement vers l'Ouest, mais aussi vers l'Est, ce qui est parfaitement normal.

Alors, notamment en France, certains ont la nostalgie de la situation d'avant 1989, o� c'�tait notre pays qui �tait au centre de la construction europ�enne et o� l'Allemagne divis�e avait davantage besoin de ses partenaires. Mais comme il est difficile de pr�tendre que la guerre froide, c'�tait la belle �poque, on dit que l'Allemagne devient moins europ�enne.

Non, l'Allemagne n'est pas moins europ�enne, mais son engagement europ�en s'exprime dans un nouveau contexte, celui de l'Europe �largie de l' � apr�s guerre froide �.

Il est vrai qu'apr�s cet arr�t, le Gouvernement allemand devra davantage tenir compte de son Parlement pour d�finir sa politique europ�enne, mais ce n'est pas � nous de nous en plaindre.

� LES MAIRES, ACTIFS DES AUJOURD'HUI POUR L'EUROPE DE DEMAIN �

Hubert Haenel — 2009-11-23T09:22:18Z

(18 novembre 2009, 9 h 30) *** Premi�re partie, 9 h 45 : � 2009, UNE ANNEE DE CHANGEMENTS INSTITUTIONNELS � ***

A. � Quels changements institutionnels ? � (5 mn) (Th�me attribu� : point d'�tape sur le processus de ratification) Le th�me pr�vu pour mon intervention �tait de faire un � point d'�tape � sur le processus de ratification. Ce th�me est aujourd'hui d�pass�, et c'est heureux, puisque tous les �tats membres ont d�sormais ratifi� le trait� de Lisbonne et que ce trait� va donc entrer en vigueur le 1er d�cembre prochain, avec onze mois de retard sur la date pr�vue. C'est une page qui se tourne, car depuis le trait� de Maastricht et le lancement du processus d'�largissement, au d�but des ann�es 1990, l'Union a connu un d�bat institutionnel � peu pr�s permanent, avec une succession de trait�s :
le trait� d'Amsterdam (1997),
le trait� de Nice (2000),
le trait� constitutionnel (2004), qui a �t� abandonn�,
enfin, le trait� de Lisbonne, sign� en d�cembre 2007. Ce d�bat institutionnel n'a que trop dur�. Il a contribu� � d�t�riorer l'image de l'Europe, car c'�tait un d�bat tr�s �loign� des pr�occupations concr�tes des citoyens. D�sormais, ce d�bat est clos et l'Union va pouvoir se concentrer davantage sur les questions prioritaires pour les citoyens, avec de meilleurs instruments pour agir. On ne remettra pas en chantier un trait� de base avant longtemps. Il faut noter cependant que, si le nouveau trait� va entrer en vigueur au 1er d�cembre, son entr�e en application effective ne sera pas imm�diate. Tout d'abord, dans la pratique, nous n'aurons pas une nouvelle Commission europ�enne � en �tat de marche � avant le d�but de l'ann�e prochaine. Ensuite et surtout, un aspect essentiel du trait� n'entrera en vigueur que plus tard. Il s'agit de la nouvelle d�finition de la majorit� qualifi�e pour les d�cisions du Conseil de l'Union. A l'heure actuelle, chaque �tat dispose d'un certain nombre de voix et il faut un peu plus de 73% de voix pour obtenir la majorit� qualifi�e. Avec le trait� de Lisbonne, c'est la r�gle de la � double majorit� � qui s'applique : il faut au moins 55% des �tats, repr�sentant au moins 65% de la population. Mais cette nouvelle r�gle n'entrera en vigueur qu'en 2014, et les anciennes r�gles pourront m�me s'appliquer jusqu'en 2017, au cas par cas, lorsqu'un �tat membre en fera la demande. Il faudra donc attendre un certain temps avant de b�n�ficier de ce progr�s apport� par le trait� de Lisbonne. Quels sont les autres progr�s apport�s par ce trait�, progr�s qui vont quant � eux s'appliquer d�s maintenant ? L'aspect le plus important du nouveau trait�, c'est l'accroissement des pouvoirs du Parlement europ�en, ce qui signifie une Europe plus d�mocratique, mieux contr�l�e. Le Parlement europ�en avait d'ores et d�j� des pouvoirs importants, mais le trait� de Lisbonne va bien plus loin, puisque le Parlement europ�en aura d�sormais un pouvoir de cod�cision dans pratiquement tous les domaines l�gislatifs et budg�taires. Deuxi�me progr�s : l'Europe va avoir les moyens d'une action ext�rieure coh�rente ; il y aura un Haut repr�sentant de l'Union qui sera pr�sent � la fois au sein de la Commission et au sein du Conseil, et qui disposera d'un service diplomatique europ�en. Troisi�me progr�s : l'Europe aura � une voix et un visage � avec le pr�sident stable du Conseil europ�en, �lu pour deux ans et demi. Quatri�me progr�s : l'Union sera dot�e d'une Charte des droits fondamentaux juridiquement contraignante, m�me si elle ne s'appliquera pas � certains pays (Grande-Bretagne, Irlande, Pologne, R�publique tch�que). Cinqui�me progr�s : gr�ce au trait� de Lisbonne, nous aurons un meilleur �quilibre au sein des objectifs de l'Union, avec une meilleure garantie pour les services publics, davantage d'objectifs sociaux, et donc une place moins centrale pour le principe de � concurrence libre et non fauss�e �. Enfin, j'aurais un sixi�me progr�s � mentionner, qui concerne la subsidiarit�, le r�le des parlements nationaux et des collectivit�s territoriales, mais l'organisation de notre r�union m'invite � traiter ce point dans ma deuxi�me intervention. Pour conclure ce point, je dirais que dans la p�riode actuelle, o� les facteurs de morosit� sont nombreux, l'entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne est au moins une bonne nouvelle. B. � Changements d'�quipes (vraiment ?) � (5 mn) (Th�me attribu� : nouveaut�s induites par le trait� et notamment place des collectivit�s locales) Les rapports entre l'Union europ�enne et les pouvoirs locaux ont toujours �t� complexes. D'un c�t�, l'Union a cherch�, notamment par le biais de la politique r�gionale, � appara�tre plus proche des citoyens en d�veloppant des partenariats impliquant les acteurs locaux. En m�me temps, la construction europ�enne a conserv� le caract�re d'une union d'�tats, chacun conservant toute latitude pour d�terminer son organisation r�gionale et locale. De fait, les structures locales diff�rent consid�rablement d'un �tat membre � l'autre. L'id�e d'une � Europe des r�gions � a toujours but� sur le fait que les r�gions peuvent �tre dans certains �tats des institutions solidement enracin�es, disposant de moyens financiers importants, voire de comp�tences l�gislatives, tandis que dans d'autres �tats, elles n'ont qu'une signification administrative, voire - du fait de la dimension r�duite de l'�tat membre - n'existent m�me pas. Parall�lement, les collectivit�s r�gionales et locales ont �t� amen�es � constater de plus en plus que la construction europ�enne influen�ait les conditions dans lesquelles elles exer�aient leurs comp�tences. Les collectivit�s locales ont fr�quemment � appliquer le droit communautaire, par exemple en mati�re de march�s publics, en mati�re de normes de s�curit�, ou encore en mati�re de normes environnementales. Les pouvoirs locaux ont donc souhait� pouvoir se faire entendre � l'�chelon europ�en. La cr�ation du Comit� des r�gions par le trait� de Maastricht a �t� une premi�re r�ponse � cette attente. Le trait� de Lisbonne constitue un nouveau pas dans ce sens. Tout d'abord, il reconna�t que l'autonomie r�gionale et locale fait partie des aspects de l'identit� nationale des �tats membres que l'Union doit respecter (article 4 du TUE). Il y a l� une orientation politique importante : l'Union devra v�rifier que la l�gislation qu'elle adopte n'a pas pour effet de porter atteinte, directement ou indirectement, aux comp�tences des collectivit�s r�gionales et locales. Cette orientation se retrouve dans les dispositions destin�es � une meilleure prise en compte du principe de subsidiarit�. (Protocole n� 2 annex� au trait�). Le trait� pr�cise ainsi que, lors des consultations auxquelles elle doit proc�der avant de proposer un acte l�gislatif, la Commission doit tenir compte de la dimension r�gionale et locale des actions envisag�es. Dans la motivation de chaque proposition l�gislative, la Commission doit pr�ciser, le cas �ch�ant, l'impact juridique et financier du texte envisag� sur les collectivit�s r�gionales et locales. Enfin et surtout, � d�faut d'ouvrir directement la possibilit� pour les collectivit�s elles m�mes de s'adresser � la Cour de justice pour faire respecter le principe de subsidiarit�, le trait� de Lisbonne permet au Comit� des r�gions de le faire, ainsi qu'� chaque Parlement ou chaque Chambre d'un Parlement bicam�ral. Ainsi, les secondes Chambres repr�sentant les pouvoirs locaux - comme le S�nat fran�ais - pourront intervenir aupr�s de la Cour de justice europ�enne. La saisine de la Cour de justice n'est pas le seul m�canisme pr�vu par le trait� pour garantir le respect de la subsidiarit�. � c�t� du contr�le a posteriori que devra exercer la Cour de justice, le trait� met en place un contr�le pr�ventif fond� sur l'intervention des parlements nationaux. Dans ce dispositif tr�s novateur, chaque Chambre d'un Parlement national peut adresser � la Commission europ�enne, dans les huit semaines suivant la pr�sentation d'un projet, un � avis motiv� � sur le respect de la subsidiarit� : c'est le � carton jaune �. Si le nombre des chambres qui brandissent le � carton jaune � est suffisant (un tiers ou un quart du total selon le sujet abord�), la Commission doit r�examiner son projet. Si la majorit� des chambres ont adress� un � avis motiv� � � la Commission, les cons�quences sont plus fortes : le processus l�gislatif est interrompu ; le Parlement europ�en et le Conseil doivent voter s�par�ment sur le respect de la subsidiarit�, et si l'un ou l'autre donne raison aux parlements nationaux, le projet doit �tre retir�. Le trait� de Lisbonne va donc clairement dans le sens de plus de subsidiarit�, c'est � dire notamment d'un meilleur respect de la diversit� locale, des libert�s locales. Et c'est je crois une des tendances qui vont caract�riser l'Europe �largie, l'Europe des 27 et bient�t 28, qui devra �tre, selon sa devise, � unie dans la diversit� �.

Protestants en f�tes � Strasbourg

Hubert Haenel — 2009-11-16T09:20:11Z

Monsieur le Pr�fet, Monsieur le Questeur du S�nat, Monsieur le Pr�sident de la Commission des affaires europ�ennes, Mesdames et Messieurs les d�put�s, s�nateurs, parlementaires europ�ens et chers coll�gues �lus, Monsieur le Pr�sident de la Fondation du protestantisme, Monsieur le pr�sident de la F�d�ration protestante de France, Monseigneur, Mesdames et Messieurs les pasteurs, Mesdames et Messieurs, Chers amis, Pour la premi�re fois de leur longue histoire, les protestants fran�ais ont d�cid� de c�l�brer par une grande manifestation publique, ouverte � tous nos compatriotes non seulement la f�te de la R�formation et le 500� anniversaire de la naissance de Jean Calvin, mais aussi la vitalit� de leurs �glises, dans un t�moignage commun de foi et de solidarit�. La devise choisie pour cette rencontre � T�moins ensemble � exprime leur conviction chr�tienne dans l'unit�. Les organisateurs de cette r�union importante ont souhait� associer le Parlement � celle-ci, ce qui me vaut le plaisir de prendre la parole devant vous pour l'ouverture de cette rencontre. Je tiens � remercier la F�d�ration protestante de France et son Pr�sident le pasteur Claude Baty de son invitation. Elle honore le S�nat. Elle me parait aussi exprimer l'int�r�t que suscite la place sp�cifique qu'occupe notre Assembl�e au sein des Institutions de la R�publique de par son rapport particulier au temps et � nos territoires. Elle me parait �galement exprimer l'int�r�t port� par mes coll�gues s�nateurs aux questions de soci�t�, � commencer par la libert� de conscience et de religion. C'est pourquoi, je tiens � vous remercier sinc�rement de cette invitation. Pr�sident d'une assembl�e d�lib�rante et investi d'un mandat public re�u du suffrage universel, je suis, de surcro�t, heureux de pouvoir t�moigner � ce double titre de l'attention de notre R�publique pour la vie des protestants de France et, par del� m�me le seul cas des protestants auxquels m'unissent des liens personnels, de son attention pour le t�moignage de l'ensemble des fid�les des religions du Livre. Les relations confiantes et constantes entre les pouvoirs publics et les communaut�s de fid�les, sont en effet l'une des forces de notre R�publique la�que, une et indivisible. Mais avant de revenir sur ce point, je tiens � saluer ici d'une fa�on particuli�re tous nos compatriotes de Strasbourg et de l'Alsace qui accueillent cette manifestation festive. I - Salut � Strasbourg et � l'Alsace Nos existences et nos rencontres ne doivent rien au hasard. Notre pr�sence ici en porte t�moignage. Nous voici r�unis en l'�glise Saint-Thomas de Strasbourg, l'un des plus anciens lieux de culte de la capitale alsacienne qui manifeste la continuit� et la vitalit� du christianisme de cette r�gion. L'�glise o� nous nous trouvons date du XII� si�cle mais le site de Saint-Thomas est connu au moins depuis la fin du VII� si�cle. C'est donc avec le christianisme des temps les plus anciens que nous nous trouvons reli�s par notre r�union en ces murs dans cette � cath�drale protestante �, si je puis risquer cette expression pour d�signer le si�ge du chapitre de Saint-Thomas. Strasbourg est une ville du Livre, non pas seulement parce qu'elle fut l'un des premiers centres de diffusion, par l'imprimerie, des �crits de Martin Luther, au d�but du XVI� si�cle, mais aussi par la diversit� des fid�les des religions qui y vivent aujourd'hui et qui affirment leur foi dans un Dieu unique : catholiques, protestants, orthodoxes, anglicans, juifs et musulmans pour ne citer que les plus nombreux. Cette vari�t� confessionnelle est � la mesure du statut de capitale europ�enne que votre cit� a acquis depuis la fin de la Seconde guerre mondiale. Cette position au carrefour de l'Europe est indissociable de la fid�lit� � la France et aux valeurs de la R�publique, que votre cit� a affirm�es aux heures les plus sombres de l'Europe. Mais la diversit� ne serait pas une valeur en soi si elle aboutissait seulement � la division en factions et � l'exaltation de la diff�rence pour la diff�rence ! L'histoire de Strasbourg, Porte ouverte sur les Etats du Nord de l'Europe o� le protestantisme est majoritaire, est caract�ris�e par un certain type de � vivre ensemble � des diverses communaut�s cultuelles qui l'habitent. Dans cette ville qui n'a pas connu les cons�quences dramatiques pour notre pays de la R�vocation de l'Edit de Nantes, le g�nie propre des Alsaciens, leur sens pratique et leur esprit ir�nique ont su trouver un mode de penser et d'agir pour vivre avec l'autre en acceptant sa diff�rence. Les catholiques, les protestants et les juifs ont �t� les premiers � d�finir les bases de ce � vivre ensemble � qui n'est pas sans d�router parfois les � Fran�ais de l'int�rieur � (comme on les d�nomme ici) ! Les �glises protestantes historiques ont, quant � elles, choisi une forme d'union au sein m�me de leurs �glises avec la constitution des EPAL, �glises protestantes d'Alsace et de Lorraine. Cette forme d'accueil de l'autre entre et au sein des confessions chr�tiennes n'est certes pas sans quelques frictions qui sont le propre des relations humaines. Elle s'exprime pourtant aujourd'hui avec vigueur et de mani�re positive au travers du dialogue oecum�nique ou des relations interreligieuses dont la r�alit� traduit des relations �troites et apais�es entre les confessions dans le cadre d'un r�gime concordataire bien r�d�. L'existence du droit local et les formes de reconnaissance des cultes concordataires, non moins que l'accueil � d'autres religions implant�es plus r�cemment sont une autre illustration de la diversit� qui fait la richesse de la contribution alsacienne � la vie nationale. C'est la preuve que l'union est possible, dans la diversit�. Et c'est pr�cis�ment cette � convivenza �, ce vivre ensemble que les pouvoirs publics doivent encourager dans le cadre g�n�ral de notre la�cit� r�publicaine, � laquelle je suis tr�s attach�. II - Notre attachement � la la�cit� Tel est le second point sur lequel je souhaiterais insister : notre commun attachement � la la�cit� et notre volont� de la faire vivre conform�ment � une tradition qui respecte la diversit�. Pouvait-on choisir meilleur endroit que Strasbourg pour illustrer ce propos ? En effet, le t�moignage de foi que les fid�les rendent au Cr�ateur, de m�me que le t�moignage de l'agnosticisme ou de l'ath�isme ne peuvent se comprendre, dans une d�mocratie la�que, que dans le cadre des r�gles que fixe celle-ci. Sur ce point, les protestants ont beaucoup � nous dire tant il est vrai qu'ils sont particuli�rement sensibles au fait que pour eux, tout pouvoir venant de Dieu, les fid�les doivent respecter les autorit�s l�gitimement institu�es. Luther aussi bien que Calvin convergent sur ce point au sujet duquel le r�formateur fran�ais note que � les personnes qui exercent des responsabilit�s [...], sont comme les lieutenants de Dieu auquel elles auront � rendre compte de leur charge. �1(*) L'autorit� est un service et son d�tenteur doit en rendre compte devant le peuple dans une d�mocratie. Au cours de ces derni�res ann�es, nos concitoyens ont pris conscience que la la�cit� n'�tait pas rang�e au � magasin des accessoires � dans notre d�mocratie ! Le � fait religieux � est une donn�e sociale que l'on a sans doute n�glig�e dans le dernier quart du XX�me si�cle, de m�me que l'attachement � des valeurs philosophiques qui ont pourtant structur� notre r�publique depuis les lois constitutionnelles de 1875. Ne pas le reconna�tre et ignorer les convictions religieuses et philosophiques des nos concitoyens -qu'ils croient en Dieu ou qu'ils n'y croient pas- pourrait conduire � l'appauvrissement de nos relations sociales et de notre vie publique. C'est pourquoi beaucoup consid�rent � juste titre d�sormais que le discours qui tendait � faire de la la�cit� l'antagoniste de la religion, est d�pass�. La la�cit� � de combat � con�ue � l'�poque de la s�paration des �glises et de l'�tat comme un antidote au � gouvernement des cur�s � n'est, en effet, plus de saison... Le t�moignage donn� par l'Alsace et la Moselle est �loquent sur ce point puisqu'il d�montre que dans trois d�partements d'un pays o� l'�tat ne reconna�t ni ne subventionne aucun culte, il est loisible qu'un r�gime d'organisation concordataire demeure en vigueur au XXI�me si�cle et que nos concitoyens et leurs repr�sentants y sont attach�s. La la�cit� fran�aise est donc un tout qui d�passe la vision r�ductrice et ass�chante que des doctrinaires aux id�es courtes voudraient en donner. Sa valeur cardinale est le respect absolu de la libert� de conscience et de l'�galit� des citoyens. Son principal ressort consiste en une foi profonde dans la Raison. Cette la�cit� est fille des Lumi�res, dont notre temps -o� les fondamentalismes se r�veillent, et je viens de les voir � l'oeuvre � Kaboul, a plus que jamais besoin de se rappeler les messages. Nous devons donc r�affirmer avec force notre attachement � la conception particuli�re de la la�cit� fran�aise qui d�tache absolument le politique du religieux et garantit � tous les citoyens, sp�cialement les hommes et les femmes, l'�galit� de statut. Mais ce � d�tachement � n'est pas ignorance et pas davantage hostilit�... Au sein m�me de l'ordre la�c, des am�nagements sont concevables, � commencer par celui qui reconna�t que le statut religieux de l'Alsace comporte des sp�cificit�s et une organisation propres dans laquelle les cultes se voient reconna�tre des modalit�s d'organisation particuli�res. Apr�s y avoir m�rement r�fl�chi, je crois qu'il convient, comme le sugg�rait mon coll�gue le s�nateur Hubert Haenel voici quelques ann�es, d'�viter toute pol�mique sur ce sujet en n'accolant aucun adjectif au mot de � la�cit� �. Une la�cit� � sans adjectifs � est conforme � notre tradition en ce qu'elle �vite toute m�prise et qu'elle pr�vient toute �quivoque. Le mot se suffit � lui-m�me. Pour autant, rien ne nous interdit de parler positivement de la la�cit� et d'en avoir une pratique apais�e et bienveillante dans le respect de l'ordre r�publicain, � l'instar de ce que vous vivez. C'est dans ce cadre g�n�ral que le protestantisme alsacien et l'ensemble du protestantisme fran�ais ont une place � tenir dans la vie nationale. III - La contribution du protestantisme � la vie nationale Que faire pour �tre vraiment � T�moins ensemble � comme nous y invite la devise du rassemblement que nous ouvrons ? Je crois que pour �tre vraiment � t�moin � il faut �tre � la fois conscient de son identit� et profond�ment libre. Dans une soci�t� comme celle de l'Alsace o� la dimension confessionnelle joue encore un r�le important, on a probablement plus de facilit� qu'ailleurs � comprendre que le fait d'�tre soi-m�me est le garant du respect de l'autre. C'est pourquoi je crois que le t�moignage dont on parle ici doit �tre pour chacune des religions qui pr�tendent l'apporter -voyons plus large que le seul protestantisme- l'occasion de r�fl�chir aux valeurs fondamentales qu'elle promeut. Il n'est pas ici question d'envisager un quelconque syncr�tisme que les pouvoirs publics seraient, du reste, bien en peine de favoriser. Le t�moignage personnel doit �tre serein et respectueux de l'identit� d'autrui. C'est � cela que doivent veiller les pouvoirs publics en charge de la paix civile et de l'harmonie dans la cit�. En ce qui concerne Strasbourg, la tradition d'accueil et de respect de la libert� d'exercer son culte est ancienne et place votre cit� aux avant postes de la d�fense de la libert� de conscience. Cette ville conserve la m�moire du refuge qu'elle a offert aux � mal sentants � de foi : � Jacques Lefebvre d'Etaples, � Guillaume Farel et bien entendu � Jean Calvin qui y v�cut plusieurs ann�es. Mais le t�moignage suppose aussi une absolue libert� : une libert� de conscience, une absence totale de contrainte en mati�res de conviction intime, d'aspirations philosophiques ou de foi personnelle. Martin Luther en t�moignait dans De l'autorit� temporelle et des limites � l'ob�issance qu'on lui doit, d�s 1523, peu avant que la R�forme ne soit introduite � Strasbourg. Le r�formateur de Wittenberg le disait clairement : � �tant donn� que c'est � chacun de d�cider, selon sa conscience, comment croire ou ne pas croire, sans causer par l� aucun tort au pouvoir temporel, ce dernier doit s'en contenter, s'occuper de ses affaires et laisser � chacun le soin de croire d'une mani�re ou d'une autre comme il peut et comme il veut, sans contraindre personne par la force. Car la foi est une oeuvre libre et on ne peut y forcer personne. Bien mieux, c'est une oeuvre divine qui vient de l'Esprit et, par cons�quent, aucun pouvoir ext�rieur ne saurait l'imposer ni la cr�er. �2(*) En ce sens, le t�moignage doit �tre discret et mesur�, ne pas heurter l'intimit� de l'autre au risque d'y cr�er des dommages. Dans ce cadre, certains � fondamentaux � du protestantisme en particulier l'importance du respect de la loi, la d�fiance face au ritualisme excessif et la croyance en la primaut� de la conscience individuelle, sont de nature � faciliter l'expression de son message dans la soci�t�. De m�me l'attention aux plus pauvres, aux malades, aux personnes �g�es dans le service de la Diaconie est-il essentiel : je visitais ce matin la Fondation Sonnenhof et mesurais, sur le terrain, l'importance des efforts accomplis en la mati�re pour les handicap�s, conform�ment � l'expression de John Bost : � Ceux que tous repoussent, je les accueillerai au nom de mon Ma�tre. � C'est pourquoi la communaut� protestante joue un r�le particulier qui d�passe bien largement ses propres fronti�res. C'est pourquoi elle doit tenir toute sa place dans la soci�t� et y porter le t�moignage serein des valeurs qui la font vivre. Conclusion Au moment de conclure ce propos, je souhaite une grande r�ussite aux journ�es de f�tes que vous organisez. Qu'elles soient des signes de confiance et de joie pour nos concitoyens. Si, comme le dit Paul dans l'Epitre aux Corinthiens, nous ne voyons aujourd'hui de Dieu qu'une image obscure dans un miroir3(*), que ces journ�es riches en rencontres et en �changes nous renvoient l'image d'un peuple fort de sa foi et confiant en l'homme. C'est la Fraternit�, �l�ment de notre devise r�publicaine, qui nous permet de vivre nos diff�rences : Simul et singulis, �tre ensemble en �tant soi-m�me... pour t�moigner.

* 1 Jean CALVIN, Institution de la religion chr�tienne, mise en fran�ais moderne par Marie de V�DRINES et Paul WELLS, livre IV, chapitre XX, p. 1405. * 2 Martin LUTHER, De l'autorit� temporelle et des limites � l'ob�issance qu'on lui doit, 1523, dans OEuvres, IV, Gen�ve, 1958. * 3 1 Corinthiens 13, 12.

PROJET D'ACCORD ENTRE L'UNION EUROPEENNE ET LES �TATS-UNIS SUR LE TRANSFERT DE DONNEES PERSONNELLES : communiqu�

Hubert Haenel — 2009-11-03T11:30:43Z

Nous devons examiner aujourd'hui le projet d'accord entre l'Union europ�enne et les Etats-Unis sur le transfert de donn�es d�tenues pas la soci�t� SWIFT. La semaine derni�re, nous avons entendu notre coll�gue Alex TURK, pr�sident des � CNIL europ�ennes � qui est venu nous parler de cette affaire. A cette occasion, je vous avais fait part de l'�change de lettres que j'ai eu cet �t� avec le Gouvernement. J'avais demand� un report de l'adoption du texte qui permettait l'ouverture des n�gociations. Aujourd'hui, nous sommes saisis du texte m�me du projet d'accord qui a �t� n�goci�. Je dois signaler qu'il ne s'agit pas d'un texte d�finitif. Il est pr�cis� dans ce projet d'accord que � les d�l�gations de l'UE et des Etats-Unis ne sont encore parvenues � un consensus d�finitif sur aucun des volets de ce projet d'accord. Les deux parties doivent mener des consultations en interne sur le projet de texte en pr�vision de la prochaine s�rie de n�gociations. � Le document transmis le 9 octobre, qui relatait le dernier �tat de la n�gociation, est donc un texte susceptible de recevoir des modifications, voire des changements substantiels. La Pr�sidence pr�voit une adoption probable lors du Conseil JAI des 30 novembre et 1er d�cembre 2009. En nous pronon�ant aujourd'hui, nous sommes donc en mesure de faire valoir utilement notre point de vue et de le faire conna�tre au Gouvernement. I/ Quel est l'historique de ce dossier ? SWIFT, soci�t� coop�rative de droit belge, est un prestataire international de services informatiques qui facilite les op�rations financi�res gr�ce � un r�seau de communication et un syst�me de messagerie standardis�e. Plus de 8 000 organisations bancaires, institutions financi�res et leurs clients professionnels �changent par ce biais, 15 millions de message par jour dans de nombreux domaines d'activit� du secteur bancaire et des titres, notamment celui des paiements de masse (virements, paiements par cartes de cr�dit). SWIFT transporte des messages standardis�s entre deux �tablissements financiers sans traiter autrement ni stocker de fa�on prolong�e les messages qu'il v�hicule. L'architecture du syst�me SWIFT repose actuellement sur un centre d'exploitation mondial situ� aux Pays-Bas. La sauvegarde des informations trait�es est assur�e par la duplication de la base de donn�es n�erlandaise dans une base de donn�es situ�e aux Etats-Unis (en Virginie). Apr�s les attentats du 11 septembre 2001, le d�partement du Tr�sor des Etats-Unis a mis au point un programme de surveillance du financement du terrorisme. Dans ce cadre, il est apparu, en 2006, que des injonctions administratives avaient �t� adress�es � la soci�t� SWIFT pour que les bureaux de cette entreprise implant�s aux Etats-Unis transf�rent au bureau du contr�le des avoirs �trangers des donn�es � caract�re personnel devant servir � agir contre les personnes soup�onn�es d'activit�s terroristes. En novembre 2006, le groupe dit � de l'article 29 � (qui r�unit les � CNIL � europ�ennes) a �mis un avis selon lequel SWIFT et les institutions financi�res utilisant ses services violaient la l�gislation communautaire en mati�re de protection des donn�es, notamment en n'assurant pas une protection ad�quate dans le cadre du transfert de donn�es vers les Etats-Unis et en n'informant pas les personnes concern�es du traitement des informations les concernant. Des n�gociations engag�es en d�cembre 2006 sous l'�gide de la Commission europ�enne avec le d�partement du Tr�sor am�ricain ont abouti � des engagements unilat�raux am�ricains (sous la forme d'un �change de lettres, publi�es au journal officiel de l'Union europ�enne en juillet 2007). Destin�s � r�pondre aux pr�occupations europ�ennes sur la protection des donn�es, ces engagements comportaient quatre �l�ments principaux : l'utilisation des donn�es pour des finalit�s de lutte contre le terrorisme, � l'exclusion de toute autre finalit� notamment commerciale ou industrielle (cette limitation �tant �tendu aux agences am�ricaines et aux Etats tiers avec lesquels les donn�es seraient partag�es) ; un effort d'identification et d'effacement � au fil de l'eau � des donn�es transmises qui n'appara�traient pas n�cessaires aux investigations du contre-terrorisme ; la conservation des donn�es sur une base dormante pour une dur�e maximale de cinq ans ; la d�signation d'une � �minente personnalit� � europ�enne charg�e d'�valuer le respect des engagements am�ricains. En mars 2008, l'Union europ�enne a d�sign� M. Jean-Louis Brugui�re pour cette fonction, pour une dur�e de deux ans et avec pour mission de pr�senter un rapport annuel. Dans un rapport rendu au d�but de l'ann�e � l'issue de trois missions � Washington, M. Brugui�re a estim� que le Tr�sor am�ricain s'�tait mis correctement � sa disposition et qu'il avait apport� la d�monstration du respect des garanties pr�vues. Les autorit�s am�ricaines auraient donc respect� leurs engagements sur la protection des donn�es provenant de l'Union europ�enne ; l'exploitation de ces donn�es auraient permis d'accro�tre l'efficacit� de la lutte contre le terrorisme et son financement. Le rapport formule certaines recommandations techniques et d�plore le fait que la l�gislation am�ricaine r�serve le droit au recours judiciaire aux citoyens et r�sidents permanents des Etats-Unis. Il sugg�re d'�tendre le dispositif � la lutte contre le crime organis� et recommande de r�examiner le cadre juridique de l'accord compte tenu de la nouvelle architecture informatique de SWIFT. Cependant, ce rapport a �t� classifi� secret � la demande des autorit�s am�ricaines car il comporte certaines informations sur les modes op�ratoires du contre-terrorisme am�ricain. Il n'�tait donc pas possible d'en avoir une connaissance exhaustive. Notre coll�gue Alex Turk nous a indiqu�, la semaine derni�re, qu'� la suite de demandes r�it�r�es de sa part, le juge Brugui�re lui en avait transmis une synth�se et que l'int�gralit� du rapport serait d�sormais consultable par des personnes habilit�es.

2/ En quoi la nouvelle � architecture � de SWIFT justifie-t-elle la n�gociation d'un nouvel accord ? D�cid�e en octobre 2007, la nouvelle organisation de SWIFT, selon un mod�le dit d' � architecture distribu�e �, distinguera deux zones de traitement : la zone europ�enne et la zone transatlantique. En cons�quence, les messages internes � l'espace europ�en seront trait�s et stock�s exclusivement dans deux centres europ�ens (aux Pays-Bas et en Suisse). Les messages internes aux Etats-Unis seront trait�s aux Etats-Unis avec une sauvegarde en Suisse. Concr�tement, cela signifie qu'une part importante des donn�es qui font l'objet des injonctions administratives dans le cadre du programme du d�partement du Tr�sor am�ricain ne sera plus stock�e aux Etats-Unis. Cette r�organisation, qui repr�sente un co�t de 150 millions d'euros, r�pond � la volont� de SWIFT de dissiper les craintes europ�ennes sur la protection des donn�es et de surmonter l'ins�curit� juridique r�sultant du conflit entre les normes europ�ennes et am�ricaines en vigueur. Devant �tre op�rationnelle � la fin 2009, la nouvelle architecture priverait les autorit�s am�ricaines de l'acc�s � une partie importante des informations exploit�es par le d�partement du tr�sor. Or le programme de surveillance du financement du terrorisme s'�tant r�v�l� utile pour les Etats membres, la Commission europ�enne a propos� l'ouverture de n�gociations avec les Etats-Unis en vue de conclure un nouvel accord qui assure la continuit� du dispositif ind�pendamment de la nouvelle architecture de SWIFT. Le 29 juillet 2009, le Conseil a donc adopt� un mandat dans ce sens � la pr�sidence. Des n�gociations avec la d�l�gation am�ricaine ont eu lieu en septembre. Elles ont permis d'�laborer un projet d'accord en date du 28 septembre qui a �t� transmis � la commission des affaires europ�ennes le 9 octobre 2009. 3/ Que dit, en l'�tat, le projet d'accord ? En l'�tat, ce projet d'accord qui ne concernerait que les donn�es SWIFT, pr�voit leur transmission exclusivement aux fins de la lutte contre le terrorisme (article premier). Il donne une d�finition du terrorisme qui ne correspond pas aux d�finitions europ�ennes ni au mandat de n�gociation et qui s'apparente � la d�finition am�ricaine (article 2). Il d�taille la proc�dure de demande et de transmission des donn�es (article 4) : la demande devra recenser aussi clairement que possible les donn�es en cause, justifier la n�cessit� de l'obtention des donn�es ; l'Etat requis v�rifiera la conformit� de la demande avec l'accord bilat�ral conclu en mati�re d'entraide judiciaire ; le fournisseur des donn�es (SWIFT) devra tenir un registre d�taill� des donn�es transmises ; le Tr�sor am�ricain devra effacer des donn�es transmises alors qu'elles ne faisaient pas partie de la demande. Une r�ciprocit� dans la transmission des donn�es est pr�vue, notamment au profit d'Europol et d'Eurojust (article 7 et 8). L'accord pr�voit par ailleurs des dispositions sur la protection des donn�es (article 5) : outre la finalit� exclusive, il pr�cise que les garanties dans ce domaine devront �tre appliqu�es sans discrimination, notamment sur la base de la nationalit� ou du pays de r�sidence ; les recherches sur ces donn�es devront s'appuyer sur des �l�ments de preuve pr�existants ; les donn�es devront �tre conserv�es dans un environnement s�curis� et stock�es de mani�re s�par�e ; l'acc�s sera limit� aux analystes enqu�tant sur le terrorisme et les donn�es ne pourront �tre partag�es qu'avec des services r�pressifs pour la finalit� de lutte contre le terrorisme ; les donn�es qui ne sont plus n�cessaires devront �tre effac�es ; un d�lai maximum de conservation de cinq ans est par ailleurs pr�vu (sauf si une enqu�te se poursuit). Toute personne pourra demander � l'autorit� charg�e de la protection des donn�es dans l'Etat membre dans lequel le fournisseur est �tabli la confirmation que ses droits en mati�re de protection des donn�es ont �t� respect�s et qu'aucun traitement la concernant n'a �t� fait en violation de l'accord. Un droit de recours administratif ou juridictionnel effectif devra lui �tre ouvert (article 12). En outre, un � droit d'alerte � est reconnu aux autorit�s charg�es de la protection des donn�es, qui provoquera une consultation entre les parties � l'accord pour trouver une solution qui satisfasse cette autorit� (article 13 bis). Un r�examen conjoint de l'accord sera r�alis� apr�s un d�lai de six mois (article 11). Sauf d�cision contraire des parties, l'accord expirera � l'expiration d'un d�lai de douze mois � compter de la date de sa signature. Il aura en effet un caract�re int�rimaire. A compter de la date de l'entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne, de nouvelles n�gociations seraient engag�es pour conclure un nouvel accord international dans le cadre juridique et institutionnel issu du trait�. 4/ Quels sont les difficult�s pos�es par ce projet d'accord qui appellent une particuli�re vigilance ? On nous assure que cet �change d'informations a produit des r�sultats efficaces dans la lutte contre le terrorisme. C'est �videmment un enjeu essentiel et je crois que nous ne pouvons que prendre acte du constat effectu� tant par la Commission europ�enne, le Conseil et la personnalit� �minente europ�enne. Mais nous devons demander qu'� l'avenir l'acc�s aux �valuations soit plus largement permis, afin de pouvoir v�rifier la r�alit� de ce constat. La Commission europ�enne fait par ailleurs valoir la grande convergence entre le mandat donn� par le Conseil et le projet d'accord. Si, en l'�tat, celui-ci pr�voit un certain nombre de garanties, il conviendra de s'assurer que ces garanties demeureront dans l'accord final et que certaines incertitudes seront lev�es. Je crois que nous pouvons identifier plusieurs enjeux sur lesquels je vous proposerai de marquer notre particuli�re vigilance dans une proposition de r�solution : a/ La finalit� de la transmission des donn�es Le projet d'accord mentionne express�ment la lutte contre le terrorisme comme finalit� exclusive de la transmission de donn�es. Nous devons demander express�ment � ce que cette finalit� exclusive soit bien retenue dans l'accord final. Nous devons �galement demander que soit examin�e la compatibilit� de la d�finition du terrorisme qui figurera dans l'accord avec la d�finition europ�enne, telle qu'elle r�sulte de la d�cision cadre du 13 juin 2002.

b/ la d�finition et le r�le des autorit�s comp�tentes pour la transmission des donn�es La qualit� et les missions qu'aura l'autorit� europ�enne responsable de la transmission des donn�es constituent un autre enjeu crucial. Comme l'a soulign� notre coll�gue Alex Turk, il est indispensable que cette autorit� puisse exercer un contr�le effectif sur la conformit� des demandes aux conditions pos�es par le projet d'accord et par l'accord bilat�ral sur l'entraide judiciaire. c/ Le partage de l'information Nous entendons limiter la finalit� de la transmission des donn�es � la lutte contre le terrorisme. Nous devons aussi veiller � ce que des garanties soient donn�es sur la conservation des donn�es et que l'acc�s aux donn�es soient r�serv�es � des services d�ment habilit�s et pour cette seule finalit�. La communication des donn�es fournies � des tiers doit �tre prohib�e. d/ Le d�lai de conservation des donn�es Une d�finition rigoureuse du d�lai de conservation des donn�es doit �tre pr�vue. Je rappelle que, pour le PNR europ�en, le S�nat a propos� une dur�e de 3 ans, qui pourrait �tre compl�t�e par un nouveau d�lai de 3 ans pour les donn�es ayant montr� un int�r�t particulier. Sans nous prononcer sur un d�lai pr�cis qui demanderait un expertise plus approfondie, je crois que nous devons demander que le d�lai de conservation soit proportionn� aux finalit�s de l'accord et que celui-ci d�termine un d�lai raisonnable. e/ Le droit des personnes concern�es La mise en place d'un droit effectif pour les personnes concern�es � un recours administratif et judiciaire est un autre enjeu. Ce droit doit pouvoir s'exercer dans un Etat membre de l'Union europ�enne comme aux Etats-Unis. Or la l�gislation am�ricaine, qui, en l'�tat, ne sera pas affect�e par l'accord, r�serve le droit au recours judiciaires aux citoyens et r�sidents permanents des Etats-Unis. Il y a l� un vrai motif de pr�occupation. f/ le r�le des autorit�s de contr�le de la protection des donn�es dans la supervision et l'�valuation de l'accord Les autorit�s de contr�le de la protection des donn�es doivent jouer un r�le effectif pour superviser et �valuer la mise en œuvre de l'accord. Il me para�t notamment important que le groupe des � CNIL europ�ennes � que pr�side notre coll�gue Alex Turk soit �troitement associ� � ces proc�dures. Notre coll�gue nous a aussi fait part du secret qui a entour� le rapport d'�valuation du juge Brugui�re. Nous devons demander que les r�sultats de la supervision et de l'�valuation de l'accord soient accessibles, en particulier au b�n�fice des parlements nationaux. g/ La reconduction de l'accord Enfin, cet accord doit avoir un caract�re simplement provisoire. D�s l'entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne, des n�gociations devront s'ouvrir en vue de la conclusion d'un nouvel accord. Les nouvelles bases juridiques permettront, en effet, la pleine participation du Parlement europ�en et des parlements nationaux.

Proposition de r�solution Vu l'article 88-4 de la Constitution ; Vu le projet d'accord entre l'Union europ�enne et les Etats-Unis d'Am�rique sur le traitement et le transfert de donn�es de messagerie financi�re de l'Union europ�enne aux Etats-Unis d'Am�rique aux fins du programme de surveillance du financement du terrorisme (Accord � SWIFT �) ; Le S�nat :
prenant acte que ce projet d'accord tend � permettre un �change mutuel d'informations entre l'Union europ�enne et les Etats-Unis d'Am�rique, afin de pr�venir et de combattre le terrorisme et son financement, et qu'il fera l'objet d'une prochaine s�rie de n�gociations ;
consid�re qu'un tel �change mutuel d'informations ne peut se concevoir que sous r�serve que soient r�unies toutes les garanties de nature � assurer un respect effectif des droits fondamentaux, en particulier le droit au respect de la vie priv�e et � la protection des donn�es � caract�re personnel ;
souligne que les finalit�s de la transmission des donn�es doivent �tre strictement d�limit�es et concerner la pr�vention et la d�tection du terrorisme ou de son financement ainsi que les enqu�tes et/ou les poursuites en la mati�re, � l'exclusion de toute autre finalit� ;
demande que la d�finition du terrorisme qui est retenue dans le projet d'accord fasse l'objet d'une expertise juridique afin de v�rifier sa compatibilit� avec celle qui r�sulte de l'article 1er de la d�cision-cadre 200//475/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative � la lutte contre le terrorisme ;
juge n�cessaire que la qualit� et les missions de l'autorit� responsable de recevoir les demandes du d�partement du Tr�sor am�ricain soient d�finies pr�cis�ment et que cette autorit� puisse exercer un contr�le effectif de la conformit� des demandes de transmission de donn�es aux conditions fix�es par le projet d'accord et par l'accord bilat�ral en mati�re d'entraide judiciaire ;
consid�re que des garanties tr�s strictes doivent �tre pr�vues pour la conservation des donn�es fournies afin notamment de pr�venir tout acc�s non autoris�, que l'acc�s aux donn�es doit �tre exclusivement r�serv� � des services, organismes ou autorit�s d�ment habilit�s et pour les seules finalit�s �nonc�es dans le projet d'accord et que toute communication de ces donn�es � des tiers doit �tre prohib�e ;
demande que le d�lai de conservation des donn�es fournies soit proportionn� aux finalit�s �nonc�es par le projet d'accord et qu'un d�lai raisonnable soit d�termin� ;
estime que des garanties doivent �tre �tablies sur les droits des personnes concern�es, en particulier pour leur permettre d'exercer un recours administratif ou juridictionnel effectif tant dans un Etat membre de l'Union europ�enne qu'aux Etats-Unis ;
demande que le r�le des autorit�s ind�pendantes sur la protection des donn�es soit affirm� clairement pour la supervision et l'�valuation de la mise en œuvre de l'accord et son r�examen, qu'en particulier le groupe de travail institu� par l'article 29 de la directive 95/46/CE du 24 octobre 1995 relative � la protection des personnes physiques � l'�gard du traitement des donn�es � caract�re personnel et � la libre circulation de ces donn�es soit �troitement associ� � ces proc�dures ;
consid�re que les parlements nationaux devront avoir acc�s aux r�sultats de cette surpervision et � l'�valuation qui sera faite de l'accord ;
souligne que l'accord devra express�ment mentionner qu'il s'appliquera � titre provisoire en vertu d'une clause de caducit� ne pouvant exc�der douze mois et que, d�s l'entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne qui sera notifi�e aux autorit�s am�ricaines, un nouvel accord devra �tre n�goci� et conclu sur les nouvelles bases juridiques pr�vues par le trait�.