Hubert Haenel

� Pr�sentation des axes principaux du nouveau trait� en �valuant sa capacit� de renforcer la dimension humaine de l'Union �

Assistant parlementaire — 2008-11-15T17:00:00Z

I. LES AXES PRINCIPAUX DU NOUVEAU TRAIT�

Ce qui complique un peu les choses lorsqu'on parle du trait� de Lisbonne, c'est qu'il n'y a pas, comme � l'accoutum�e, un seul terme de comparaison. D'habitude, pour comprendre un nouveau trait�, on le compare aux trait�s en vigueur. On dit : voil� ce qui existe aujourd'hui, et voil� ce qui va changer. Il faut bien s�r faire cela pour �valuer le trait� de Lisbonne, mais il y a aussi un deuxi�me terme de comparaison, qui est le trait� � �tablissant une Constitution pour l'Europe �, disons le � trait� constitutionnel � pour faire plus simple. Il y a eu un r�f�rendum sur ce trait�, les citoyens en ont discut� ; maintenant, ce texte est abandonn�, un autre lui succ�de, et les citoyens veulent aussi savoir en quoi le nouveau trait� est diff�rent du trait� constitutionnel qui a �t� rejet� il y a deux ans.

Je vais donc aborder successivement les deux questions :

en quoi le trait� de Lisbonne est il diff�rent du trait� constitutionnel ?

quels sont les changements par rapport aux trait�s en vigueur ?

1. LES MODIFICATIONS PAR RAPPORT AU TRAITE CONSTITUTIONNEL

Comment se pr�sentait la situation au printemps dernier ?

Dix huit �tats sur vingt sept avaient approuv� le trait� constitutionnel. Deux l'avaient rejet� par r�f�rendum. Dans les sept autres pays, le processus d'approbation �tait suspendu : c'�taient le Danemark, l'Irlande, la Pologne, le Portugal, la R�publique tch�que, le Royaume-Uni et la Su�de.

Pour �laborer un compromis, la pr�sidence allemande a retenu la ligne suivante : gardons les grandes lignes du trait� constitutionnel, mais tenons compte des pr�occupations apparues dans les pays qui ont vot� � non � ou qui ont interrompu le processus d'approbation du trait�. Les modifications qu'apporte le trait� de Lisbonne par rapport au trait� constitutionnel expriment donc la prise en compte de ces pr�occupations.

� Dans plusieurs pays membres (Pays-Bas, R�publique tch�que, Danemark, Royaume-Uni ...), le trait� constitutionnel suscitait la crainte de voir appara�tre un � super �tat � europ�en. Cette inqui�tude a �t� prise en compte de plusieurs mani�res.

Tout d'abord, on ne parle plus de � Constitution �. Le nouveau trait� est dans la ligne des pr�c�dents : il modifie les textes en vigueur, sans essayer de les remplacer par un texte unique dot� d'un statut plus solennel. On ne parle plus de � ministre des Affaires �trang�res de l'Union �, de � lois europ�ennes �, on ne mentionne plus les symboles de l'Union (le drapeau, l'hymne, la devise).

D'une mani�re g�n�rale, on s'est attach� � �liminer tout ce qui �voquait l'id�e de Constitution : c'est pourquoi la Charte des droits fondamentaux ne figure pas dans le corps m�me du nouveau trait� : il y a simplement un renvoi � ce document.

D'un point de vue purement juridique, cela ne change rien, et il en est de m�me des autres modifications que j'ai mentionn�es. On ne parle plus de � Constitution �, mais en fait il n'y en a jamais eu. En effet, le trait� constitutionnel �tait un trait� entre �tats, et non pas une v�ritable Constitution. On avait un peu br�l� les �tapes en appelant � Constitution � un texte qui n'en �tait pas une. (� la base d'une Constitution, il y a un peuple, et l'unanimit� n'est jamais n�cessaire pour la r�viser. Un trait� est en accord entre �tats, qui ne peut �tre chang� qu'� l'unanimit� de ces m�mes �tats. Le trait� constitutionnel appartenait bien � cette derni�re cat�gorie).

Finalement, on revient donc � la terminologie ant�rieure. Juridiquement, je l'ai dit, cela ne change rien. Politiquement, ce n'est pas la m�me chose. Pourquoi avait on voulu appeler � Constitution � ce qui demeurait un trait� ? C'est parce qu'on pensait franchir ensuite plus facilement l'�tape suivante, qui aurait �t� l'adoption d'une Constitution en bonne et due forme, comme la Constitution des �tats Unis ou celle de l'Allemagne. De ce point de vue l�, le trait� de Lisbonne marque un coup d'arr�t. On revient � une vision plus pragmatique de la construction europ�enne.

La crainte de voir appara�tre un super �tat europ�en est prise en compte, �galement, par les divers aspects du nouveau trait� qui insistent sur l'interpr�tation stricte des comp�tences de l'Union. L'Union ne doit pas sortir de son r�le : ce principe est soulign� � de nombreuses reprises. Et le nouveau trait� insiste sur le principe de subsidiarit�, selon lequel, en substance, l'Union ne doit intervenir que si elle est mieux plac�e que les �tats membres pour agir.

D�j�, le trait� constitutionnel avait mis en avant ce principe, en chargeant les parlements nationaux de veiller � son application. Les parlements nationaux pouvaient alerter la Commission europ�enne et lui demander de revoir un projet, s'ils le jugeaient contraire � la subsidiarit� (ce qu'on appelait le � carton jaune �). Pour le m�me motif, ils pouvaient saisir la Cour de justice apr�s l'adoption d'un texte (� carton rouge �). Tout cela est conserv� par le trait� de Lisbonne, mais il ajoute un troisi�me carton (� carton orange �) : si une majorit� de parlements nationaux estime qu'un projet en discussion ne respecte pas la subsidiarit�, alors on interrompt la discussion ; le Conseil des ministres doit voter sur le point de savoir si la subsidiarit� est respect�e, le Parlement europ�en doit faire de m�me, et si l'un ou l'autre donne raison aux parlements nationaux, le projet est abandonn�.

Vous voyez que le nouveau trait� fait beaucoup pour �viter que, � l'avenir, l'Union ne se montre trop envahissante, trop interventionniste.

� Une autre inqui�tude est prise en compte par le nouveau trait�, celle concernant l'�largissement de l'Union. On a bien vu dans les d�bats r�f�rendaires en France comme aux Pays Bas que le processus d'�largissement suscitait des appr�hensions. Beaucoup de citoyens avaient l'impression qu'on �tait engag� dans un processus sans limite pr�cise, ils craignaient la concurrence des nouveaux �tats membres sur le march� europ�en, qui risquait d'entra�ner les standards sociaux vers le bas.

Pour les rassurer, le trait� de Lisbonne introduit une r�f�rence aux crit�res d'adh�sion qu'avait adopt�s le Conseil europ�en en 1993 : d�mocratie, �conomie de march� viable, capacit� � assumer les obligations qu'entra�ne l'appartenance � l'Union, et � capacit� de l'Union � assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'�lan de l'int�gration europ�enne �.

Une autre critique concernait l'orientation trop exclusivement � lib�rale � de la construction europ�enne (elle s'�tait exprim�e notamment en France). Elle est prise en compte dans la reformulation des objectifs de l'Union (suppression de la � concurrence libre et non fauss�e �, ajout de la � protection des citoyens � dans les relations de l'Union avec le reste du monde) et par de nouvelles dispositions garantissant le respect des exigences propres aux services publics.

Certaines pr�occupations �taient plus sp�cifiques :

les inqui�tudes de la Pologne sur sa place dans le processus de d�cision sont prises en compte par un compromis (dont je vous �pargne les d�tails) qui garantit la recherche de larges accords au sein du Conseil des ministres,

face aux r�ticences de l'opinion britannique, la solution est recherch�e dans une accentuation de la position particuli�re du Royaume-Uni (non application de la Charte des droits fondamentaux, extension de la participation � � la carte � en mati�re de justice et d'affaires int�rieures, y compris pour le contr�le de la Cour de justice).

Il faut signaler enfin qu'une faiblesse du trait� constitutionnel est corrig�e par le nouveau trait�. Avec le trait� constitutionnel, il �tait difficile dans certains cas de lancer des coop�rations renforc�es en mati�re de justice et d'affaires int�rieures. (Les � coop�rations renforc�es �, en substance, sont un dispositif qui permet � certains �tats membres d'avancer ensemble dans tel ou tel domaine dans le cadre de l'Union, tandis que ceux qui ne souhaitent pas avancer restent provisoirement � l'�cart.) Le trait� de Lisbonne facilite les coop�rations renforc�es en mati�re judiciaire et polici�re, par exemple pour la cr�ation d'un Parquet europ�en qui serait � mon avis une grande avanc�e vers un v�ritable espace judiciaire europ�en.

C'est � chacun, naturellement, de porter un jugement sur la port�e de ces changements. Il est clair que l'essentiel du trait� constitutionnel est maintenu. Il est clair aussi que ce n'est pas le m�me trait� : d'ailleurs, le Conseil d'�tat n�erlandais - qui est un peu l'�quivalent � la fois de notre Conseil constitutionnel et notre Conseil d'�tat - a estim� que le nouveau trait� �tait � substantiellement diff�rent � du trait� constitutionnel.

Est ce que cela suffit � justifier l'abandon de la proc�dure r�f�rendaire pour son approbation ? Certains disent : c'est presque le m�me trait�, et seul un second r�f�rendum pourrait revenir sur le premier. Chacun appr�ciera. Je voudrais pour ma part faire deux remarques :

d'abord, le pr�sident de la R�publique s'est tr�s clairement prononc�, durant la campagne pr�sidentielle, pour une ratification parlementaire, alors que ses deux principaux concurrents se pronon�aient, quant � eux, pour un r�f�rendum ; donc, les �lecteurs ont vot�, en connaissance de cause, pour un candidat hostile � un nouveau r�f�rendum. Cela donne tout de m�me une l�gitimit� au choix de la proc�dure parlementaire ;

ensuite, nous devons �tre conscients du risque que repr�senterait un nouveau r�f�rendum en France. On ne peut �tre s�r que le � oui � l'emporterait, m�me si cela para�t probable. Et surtout, cela rendrait presque in�vitable un r�f�rendum au Royaume-Uni, o� un succ�s du � oui � serait pour le moins incertain. Nous aurions toutes les chances d'aller vers une nouvelle crise. L'Europe n'en a pas besoin.

2. LES MODIFICATIONS PAR RAPPORT AUX TRAITES EN VIGUEUR

J'en viens maintenant aux principaux changements qu'apportera le trait� de Lisbonne par rapport aux textes en vigueur.

Ils sont importants sur le plan institutionnel. Le point le plus saillant est l'augmentation des pouvoirs du Parlement europ�en, mais d'autres changements sont de grande port�e : personnalit� juridique de l'Union, pr�sidence stable du Conseil europ�en, mise en place d'un haut repr�sentant de l'Union pour la politique �trang�re et la s�curit�, nouvelle composition de la Commission europ�enne (ce qui n'est pas l'aspect le plus convaincant du trait�), nouvelles r�gles pour la majorit� qualifi�e au Conseil, renforcement du contr�le de la Cour de justice.

Il faut �galement souligner l'accroissement du r�le des parlements nationaux par la mise en place du contr�le de subsidiarit�, dont j'ai d�j� parl�.

Sur le plan des politiques, les changements sont �galement importants.

C'est le cas, tout d'abord, en mati�re de justice et d'affaires int�rieures.

Le trait� �largit le champ de la coop�ration judiciaire en mati�re civile comme en mati�re p�nale, renforce les r�les d'Europol et d'Eurojust, et pr�voit la mise en place progressive d'un syst�me int�gr� de gestion des fronti�res ext�rieures.

Surtout, les conditions d'adoption des textes dans ces mati�res sont revues. Alors que l'espace de libert�, de s�curit� et de justice �tait jusqu'� pr�sent r�gi en partie par des proc�dures intergouvernementales, il est d�sormais r�gi, sauf exception, par la proc�dure de droit commun o� le Conseil vote � la majorit� qualifi�e, le Parlement europ�en dispose d'un pouvoir de cod�cision, et les actes sont soumis au contr�le de la Cour de justice.

Le trait� fait de la reconnaissance mutuelle des d�cisions le principe de base de la coop�ration judiciaire, tant en mati�re civile qu'en mati�re p�nale. Dans cette optique, le Conseil peut mettre en place un m�canisme d'� �valuation mutuelle � de l'application par les �tats membres des politiques de l'Union en mati�re de justice et d'affaires int�rieures.

Le changement est �galement important pour l'action ext�rieure et la d�fense.

La politique commerciale commune devient une comp�tence exclusive de l'Union et le vote � la majorit� qualifi�e est g�n�ralis�, � l'exception de deux domaines : les services culturels et audiovisuels, et les services sociaux, d'�ducation et de sant�.

Pour les politiques de coop�ration au d�veloppement et d'aide humanitaire, les mesures sont d�sormais adopt�es, selon la proc�dure de droit commun, en cod�cision avec le Parlement europ�en.

La politique �trang�re et de s�curit� commune est profond�ment r�form�e par la mise en place de la pr�sidence stable du Conseil europ�en, par la cr�ation du haut repr�sentant de l'Union et par l'attribution de la personnalit� juridique � l'Union.

Le trait� pr�voit un d�veloppement important de la politique de s�curit� et de d�fense commune, avec :

un �largissement des missions : aux missions actuelles (dites � de Petersberg �) s'ajoutent le d�sarmement, le conseil en mati�re militaire, la stabilisation � la fin des conflits, et la lutte contre le terrorisme y compris sur le territoire d'�tats tiers ;

une clause de d�fense mutuelle et une clause de solidarit� antiterroriste ;

le lancement d'une � coop�ration structur�e permanente � entre les �tats qui souscrivent certains engagements (participation � des programmes d'�quipement, mise � disposition de forces) ;

la cr�ation d'une agence d'armement, l'� Agence europ�enne de d�fense � (qui a d�j� �t� mise en place par anticipation).

Enfin, des �volutions significatives concernent la gouvernance �conomique et sociale :

attribution de nouvelles comp�tences � l'Union en mati�re de sant� publique, d'espace, de recherche, d'�nergie, de protection civile, de tourisme, de sport ;

mise en place d'une organisation sp�cifique de la zone euro : le Conseil des ministres des finances (� Ecofin �) reste le seul lieu o� se prennent les d�cisions relatives � l'union �conomique et mon�taire, mais, pour les mesures de coordination des disciplines budg�taires et des politiques �conomiques propres aux �tats membres dont la monnaie est l'euro, seuls les repr�sentants de ces �tats prennent part au vote ;

garantie des services d'int�r�t g�n�ral : une directive europ�enne pourra d�finir les principes et conditions, notamment �conomiques et financi�res, leur permettant d'accomplir leurs missions.

M�me en se limitant aux aspects les plus marquants, on voit que le nouveau trait� repr�sente une �volution profonde : un grand nombre d'aspects de la construction europ�enne sont transform�s.

Je ne souscris donc pas, pour ma part, aux analyses qui le pr�sentent comme un trait� � modeste �.

Pour le reste, naturellement, un trait� est avant tout un cadre. Il sera, en grande partie, ce que les institutions europ�ennes en feront.

Une chose me para�t certaine : si ce trait� est adopt�, il n'y aura pas de nouveau trait� d'ordre institutionnel avant longtemps.

Ce sera d'autant plus possible que le trait� de Lisbonne contient des �l�ments de souplesse. Il contient des clauses permettant d'adapter les trait�s sans avoir � passer par une proc�dure de r�vision.

Lorsque, dans le cadre des politiques communes, il est pr�vu que le Conseil des ministres d�cide � l'unanimit�, le Conseil europ�en statuant � l'unanimit� peut autoriser le passage au vote � la majorit� qualifi�e (sauf dans le cas des d�cisions ayant des implications militaires ou relevant du domaine de la d�fense). De m�me, dans les quelques domaines o� le Parlement europ�en n'a pas encore un pouvoir de cod�cision, le Conseil europ�en statuant � l'unanimit� peut d�cider que la proc�dure de cod�cision s'appliquera. (Toutefois, dans les deux cas, la d�cision ne peut entrer en vigueur que si aucun parlement national n'a fait conna�tre son opposition dans un d�lai de six mois).

En outre, dans certains domaines particuliers, le Conseil europ�en ou le Conseil des ministres peut, � l'unanimit�, d�cider d'appliquer le vote � la majorit� qualifi�e et la proc�dure de cod�cision, cette fois sans que les parlements nationaux aient un droit d'objection. Ces domaines sont (voir memo joint) : le cadre financier pluriannuel de l'Union ; certaines mesures concernant la politique sociale, l'environnement, la coop�ration judiciaire en mati�re de droit de la famille ; certains d�cisions de politique �trang�re.

Gr�ce � ces souplesses, on peut esp�rer reporter une nouvelle r�vision des trait�s � un avenir relativement lointain.

Il est plus que temps, en effet, de se concentrer davantage sur le contenu des politiques communes et sur les grandes questions comme la croissance et l'emploi, le d�veloppement durable, l'�largissement...

Nous ne devons pas oublier les le�ons des r�f�rendums en France et aux Pays Bas. C'est en montrant qu'elle est efficace, qu'elle donne des r�sultats correspondant aux attentes des citoyens, que la construction europ�enne retrouvera un soutien plus large et plus solide. Plus t�t nous sortirons du d�bat institutionnel, plus t�t nous pourrons passer aux autres questions.

II. LE RENFORCEMENT DE LA � DIMENSION HUMAINE � DE L'UNION

J'aborde maintenant le renforcement, par le nouveau trait�, de la � dimension humaine � de l'Union. C'est un terme tr�s g�n�ral, sous lequel on pourrait regrouper beaucoup d'aspects. Je voudrais mentionner les deux qui me paraissent les plus importants.

1. LE SENS DU PROJET EUROPEEN

Le nouveau trait� pr�cise davantage le sens du projet europ�en. Un aspect qui me para�t � cet �gard essentiel, c'est la cons�cration de la Charte des droits fondamentaux de l'Union europ�enne. Ce texte met en �vidence les valeurs communes qui fondent la construction europ�enne. Il est pour l'Union un peu ce que la D�claration de 1789 est pour la France. On ne peut pas cimenter les Europ�ens seulement avec une monnaie et des institutions. Avec la Charte des droits fondamentaux, la construction europ�enne s'appuie sur un socle commun de principes essentiels.

Et le nouveau trait� - comme le pr�voyait le trait� constitutionnel - donnera � ces principes une pleine force juridique. �tre citoyen de l'Union aura une vraie signification.

Un autre aspect important, cette fois sur un plan symbolique, c'est la reconnaissance des h�ritages europ�ens, h�ritages � culturels, humanistes et religieux �. L'Europe vit aujourd'hui une incertitude sur son identit�. �tre Europ�en, qu'est-ce que cela veut dire ? Avec la reconnaissance des h�ritages communs, qui va figurer en t�te des trait�s europ�ens, nous aurons un �l�ment de r�ponse � cette question.

Pour en souligner l'importance, je voudrais faire une comparaison avec la France. Au d�but de la III�me R�publique, la France connaissait, comme l'Europe d'aujourd'hui, une crise d'identit�. Nous avions essay� en quelques d�cennies tous les r�gimes politiques. Nous venions de perdre une guerre contre la Prusse. La Commune de Paris venait de mettre � jour l'�tendue de nos dissensions sociales.

C'est donc dans ce contexte que Renan avait prononc� sa c�l�bre conf�rence : � Qu'est-ce qu'une Nation ? � Il se demandait en fait : qu'est-ce que cela signifie d'�tre Fran�ais, alors que tous nos rep�res semblent vaciller ?

On retient seulement la fin de sa r�ponse, sa formule selon laquelle � la nation est un pl�biscite de tous les jours �. Mais il faut regarder l'ensemble de son propos.

Ce � pl�biscite de tous les jours � ne sort pas de rien. Ce que dit Renan, c'est qu'une Nation, ce sont des souvenirs communs, un pass� commun qu'il faut assumer, et c'est la volont� de continuer ensemble en acceptant cet h�ritage.

Mutatis mutandis, c'est une formule de m�me esprit qui se trouvera au d�but des trait�s. L'Europe est fond�e sur la volont� commune des �tats membres, mais cette volont� commune s'appuie sur des h�ritages culturels, humanistes, religieux, que nous assumons et dont nous voulons porter plus loin les meilleurs aspects. L'Europe, ce n'est pas une soci�t� anonyme pour faire ensemble des affaires. C'est un engagement profond des pays membres, la reconnaissance d'un destin partag�. Nous avons ainsi, avec le nouveau trait�, des �l�ments de r�ponse � la question de l'identit� europ�enne, du sens du projet europ�en.

2. LES ASPECTS SOCIAUX

On met surtout l'accent, � juste titre, sur le contenu institutionnel du nouveau trait�. On souligne moins sa port�e dans le domaine social, qui est pourtant loin d'�tre n�gligeable.

Le trait� de Lisbonne red�finit les objectifs de l'Union, qui comprennent d�sormais de nombreux objectifs sociaux : plein emploi et progr�s social, lutte contre l'exclusion sociale et les discriminations, promotion de la justice sociale et de la protection sociale, solidarit� entre les g�n�rations, �galit� hommes/femmes, protection des droits de l'enfant.

Par ailleurs, la Charte des droits fondamentaux, d�sormais contraignante, (sauf pour la Grande-Bretagne) reconna�t de nombreux droits sociaux : droit � l'�ducation, droit � l'information et � la consultation des travailleurs au sein de l'entreprise, protection en cas de licenciement injustifi�, droit de n�gociations et d'actions collectives... Ces droits seront donc garantis par les juges nationaux et communautaires.

Une clause sociale � horizontale �, c'est-�-dire applicable � toutes les politiques de l'Union, est �galement ins�r�e. Elle impose la prise en compte des � exigences li�es � la promotion d'un niveau d'emploi �lev�, � la garantie d'une protection sociale ad�quate, � la lutte contre l'exclusion sociale ainsi qu'� un niveau d'�ducation, de formation et de protection de la sant� humaine �, et cela dans la d�finition et dans la mise en œuvre de l'ensemble des politiques de l'Union.

Le trait� pr�voit �galement la possibilit� pour le Conseil, statuant � l'unanimit�, d'introduire le vote � la majorit� qualifi�e dans un certain nombre de domaines pour l'instant maintenus � l'unanimit� :

la protection des travailleurs en cas de r�siliation du contrat de travail ;

la repr�sentation et la d�fense collective des int�r�ts des travailleurs et des employeurs, y compris la cogestion ;

les conditions d'emploi des ressortissants des pays tiers se trouvant en s�jour r�gulier sur le territoire de l'Union.

Les mesures concernant les prestations sociales pour les travailleurs migrants passent, quant � elles, au vote � la majorit� qualifi�e, sous r�serve d'une clause d'appel au Conseil europ�en.

Enfin, comme je l'ai d�j� signal�, un protocole sur les services publics est annex� au trait�. Ce texte est tr�s important, car jamais les trait�s europ�ens n'�taient all�s aussi loin dans la reconnaissance des exigences propres aux services publics.

On voit que le contenu social du trait� de Lisbonne n'est pas mince ; on peut m�me dire qu'on y trouve l'esquisse d'une r�orientation de la construction europ�enne dans un sens plus social.

*

Je termine mon propos sans tirer de conclusions. Mon r�le �tait d'introduire le d�bat, non de porter un jugement cat�gorique. Mais on aura compris que je consid�re le trait� de Lisbonne comme un tr�s bon compromis.

Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve R�publique

Assistant parlementaire — 2008-06-17T17:00:00Z

En r�gle g�n�rale, les r�visions ont port� jusqu'� pr�sent sur des aspects pr�cis de la Constitution. Nous sommes saisis, cette fois ci, d'un ensemble de modifications entre lesquelles le lien n'est pas toujours �vident.

Une s�rie de dispositions forment toutefois un ensemble coh�rent : ce sont celles qui att�nuent le parlementarisme rationalis� que la Ve R�publique, effectivement, avait par r�action pouss� tr�s loin. C'est une affaire dans laquelle il nous faut faire preuve de beaucoup de discernement. Laisser plus d'espace aux assembl�es pour remplir leurs fonctions de l�gislation et de contr�le est un r��quilibrage utile. C'est d'ailleurs l'int�r�t bien compris du Gouvernement que d'avoir face � lui un Parlement actif et vigilant. Mais une Constitution ne doit pas �tre con�ue seulement pour les temps ordinaires : elle doit aussi permettre de faire face aux circonstances ext�rieures et int�rieures les plus difficiles, et aux situations politiques les plus diverses. Dans cette optique, un point essentiel me para�t �tre de ne pas trop encadrer l'usage de l'article 49 3. Si on me permet une comparaison m�dicale, je dirai que cette disposition ressemble aux antibiotiques : il ne faut pas en abuser, mais on ne peut savoir par avance les cas o� ils sont indispensables. La position adopt�e par la commission des Lois me para�t donc empreinte de sagesse.

Le projet de r�vision contient par ailleurs diverses dispositions qui ne se rattachent pas directement au r�le du Parlement dans nos institutions. Ne pouvant les aborder toutes, je voudrais m'en tenir � deux, qui me paraissent poser des questions de principe importantes.

Tout d'abord, la composition du Conseil sup�rieur de la magistrature a suscit� un vif d�bat � l'Assembl�e nationale, qui se poursuit encore aujourd'hui. C'est un d�bat r�current, tr�s li� - et peut �tre trop - � des mouvements d'opinions suscit�s par telle ou telle affaire.

Que la m�fiance s'abatte sur le monde politique, et rien n'est de trop pour rassurer le public sur l'ind�pendance des juges. Mais que la justice �choue spectaculairement dans sa mission, et l'opinion s'indigne que les responsables ne semblent pas avoir � rendre de comptes.

Pour sortir de tels d�bats, il faut, me semble t il, revenir � quelques principes de base. Je me r�serve, d'ailleurs, d'intervenir le moment venu sur cet article.

Tout d'abord, l'ind�pendance du juge ne signifie pas qu'il appartient � un ordre privil�gi�. Elle n'est pas un fin en soi, mais un moyen pour que la justice soit rendue de mani�re impartiale. C'est cette exigence qui est le v�ritable but. C'est pourquoi l'ind�pendance du juge n'est pas seulement son ind�pendance � l'�gard du pouvoir politique ou des int�r�ts �conomiques. Elle est aussi - et peut �tre surtout - une ind�pendance � l'�gard de ses propres pr�jug�s, de ses propres choix politiques ou syndicaux, voire de ses tentations m�diatiques. Il ne suffit pas que le juge soit ind�pendant du pouvoir politique pour qu'il juge bien. Notre but doit �tre aussi de l'inciter � toujours se remettre en question. Nous n'y arriverons pas en faisant de la magistrature une tour d'ivoire.

Quant aux magistrats du parquet, dont la fonction est de mettre l'action publique en mouvement, il serait contraire aux principes r�publicains de couper dans leur cas tout lien avec le pouvoir politique, car ce serait leur confier des choix politiques sans qu'ils soient �lus ni responsables. Quelle serait leur l�gitimit� ?

Evitons de faire de la magistrature une sorte de corps s�par� de la soci�t�, ne rendant de comptes qu'� lui m�me. Non seulement ce ne serait pas justifi�, mais ce serait un mauvais service rendu aux magistrats.

Sauf � minorer son r�le, le CSM ne saurait �tre une vari�t� de Comit� technique paritaire. La composition retenue par votre Commission refl�te donc bien le r�le particulier, sp�cifique et �minent donn� au CSM.

On ne peut accepter le proc�s en l�gitimit� qui est fait par certains sur ce th�me. En quoi les non magistrats, nomm�s par les plus hautes autorit�s de l'�tat r�publicain, seraient ils moins l�gitimes que des magistrats �lus sur des listes syndicales, puisque c'est de cela qu'il s'agit ? Que les formations proprement disciplinaires du CSM soient compos�es � parit�, soit, mais ce serait une erreur d'ailler plus loin. Ce ne serait pas rehausser l'image de la magistrature que d'en donner l'image d'une corporation r�glant elle m�me ses affaires.

La seconde question de principe que je souhaite aborder concerne le r�f�rendum obligatoire sur la Turquie. C'est une question de principe, car dans une Constitution r�publicaine, il ne peut y avoir de disposition ad hominem et pas davantage de disposition ad nationem. Viser un pays pr�cis, sous une formulation qui ne trompe personne, c'est abandonner la g�n�ralit� de la loi qui est au cœur de l'id�e r�publicaine.

Il faut �tre conscient, au demeurant, de la mani�re dont est per�u ce d�bat en Turquie. Je m'y trouvais en mission avec Robert del Picchia lors du vote de l'Assembl�e nationale. Alors que, lors de nos d�placements pr�c�dents, nous avions discut� des relations entre la Turquie et l'Europe, cette fois ci nos interlocuteurs en revenaient toujours aux relations entre la Turquie et la France. Ils ne pouvaient admettre qu'un pays ami et alli� introduise dans sa loi supr�me une disposition qui les discrimine. Imaginons un instant que ce proc�d� soit employ� � notre �gard par tel ou tel pays. Quelle serait notre r�action ?

Je soutiens donc totalement la position de notre commission des affaires �trang�res qui propose de revenir au texte initial du projet de r�vision.

Il ne s'agit pas, je le pr�cise, de savoir si l'on est pour ou contre l'adh�sion pleine et enti�re de la Turquie � l'Union. C'est une d�cision qui, si elle est � prendre, ne le sera pas avant dix ans. Nul ne sait o� en sera l'Europe et o� en sera la Turquie � ce moment l�. L'unique question qui se pose � nous aujourd'hui, c'est de savoir si nous voulons faire figurer dans notre Constitution, dans le recueil de nos principes de base, une disposition qui stigmatise un pays pr�cis, au demeurant partenaire et alli� de la France.

Je ne peux conclure sans �voquer un instant les dispositions du projet qui concernent le traitement des affaires europ�ennes. En l'occurrence, je ne vois rien � changer du texte adopt� par l'Assembl�e nationale, mis � part la r�daction maladroite de l'article 88 6 qui n'a pas �chapp� � la sagacit� de notre commission des lois.

Une divergence terminologique risque toutefois d'opposer les deux assembl�es. L'organe charg� des affaires europ�ennes doit il s'appeler � commission � ou � comit� � ?

� vrai dire, l'important me para�t �tre qu'on change enfin le nom des d�l�gations, incompr�hensible par nos partenaires. Pour donner un exemple, j'ai re�u il y a deux semaines un courrier du Parlement europ�en adress� � � Hubert Haenel, d�l�gu� du S�nat aupr�s de l'Union europ�enne �. La personne qui m'�crivait a d� se demander pourquoi mon adresse n'�tait pas situ�e � Bruxelles !

Quelle que soit la solution retenue, elle sera un progr�s. Et pour mettre les choses au net, je voudrais souligner qu'il n'est nullement question que l'organe charg� des affaires europ�ennes, quel que soit son nom, empi�te sur les comp�tences l�gislatives des commissions permanentes. Les trait�s europ�ens, comme les autres trait�s, doivent rester de la comp�tence de la commission des affaires �trang�res ; et la transposition des directives doit rester du ressort de la commission comp�tente au fond.

Ces principes pos�s, il restera, lors de la r�vision du r�glement du S�nat et de la loi qui r�gissait les d�l�gations, � d�finir la bonne articulation entre l'organe europ�en et les commissions permanentes.

Nous devrons le faire en nous effor�ant d'avoir un dispositif efficace, et qui tienne compte de la sp�cificit� des questions europ�ennes. Le S�nat a un r�le important � jouer en mati�re europ�enne et il doit se mettre en �tat de le remplir.

Nous venons d'en avoir une fois de plus la preuve, un foss� s'est creus� entre les opinions publiques et l'Europe. Les parlements nationaux ont une responsabilit� essentielle pour aider � le combler. Et le S�nat ne doit pas se d�rober devant la part qui lui incombe. C'est une exigence qui devrait l'emporter sur toute autre consid�ration. Et je fais confiance � notre assembl�e - j'esp�re que je ne serai pas d��u - pour s'orienter dans ce sens.

Je vous remercie.

Toutes les interventions en s�ance publique

Assistant parlementaire — 2008-06-17T14:00:00Z

D�claration du Gouvernement suivie d'un d�bat sur le Conseil europ�en des 18 et 19 juin 2008 et sur la pr�sidence fran�aise de l'Union europ�enne

Assistant parlementaire — 2008-06-17T12:00:00Z

Nous savons aujourd'hui que le contexte politique sera lui aussi d�favorable.

Apr�s tous les efforts d�ploy�s pour repartir sur une bonne base, le � non � des Irlandais est un vrai coup dur. Faut-il critiquer les dirigeants irlandais d'avoir pris ce risque ? En r�alit�, ils n'y sont pour rien ! La Constitution irlandaise les obligeait � recourir au r�f�rendum ; au passage, cela devrait d'ailleurs faire r�fl�chir chez nous les partisans du r�f�rendum obligatoire.

Ne c�dons pas, non plus, � la tentation de faire la le�on aux �lecteurs irlandais : nous sommes particuli�rement mal plac�s pour le faire !

Et ne nous lan�ons pas dans des constructions imaginaires o� l'on voudrait plus ou moins pousser l'Irlande vers la sortie, ou bien appliquer le trait� sans elle. La r�vision des trait�s exige l'unanimit� : pour abandonner cette r�gle, il faudrait pr�alablement un accord unanime. Et le trait� de Lisbonne est avant tout un trait� sur les institutions : or, en mati�re d'institutions, on ne peut pas faire de la g�om�trie variable. On ne peut pas dire que les ministres irlandais au Conseil, ou les d�put�s irlandais au Parlement europ�en, vont appliquer le trait� de Nice tandis que les autres appliqueraient le trait� de Lisbonne. Cela ne tient pas debout !

En r�alit�, pour sortir cette nouvelle crise, il n'y a gu�re que deux voies possibles.

La premi�re est de poursuivre la ratification dans les huit pays qui ne se sont pas encore prononc�s. Si tous ratifient le trait� de Lisbonne, nous pourrons alors reprendre le dialogue avec l'Irlande, et voir comment le Conseil europ�en pourrait prendre des engagements susceptibles de rassurer les �lecteurs irlandais et de les faire changer d'avis. � ce moment-l�, � condition de laisser un peu de temps au temps, il pourrait y avoir un nouveau vote. IC'est ce qu'il faut esp�rer, car nous avons besoin du trait� de Lisbonne. Et il y a des pr�c�dents : c'est une solution possible lorsqu'un seul pays a dit � non �. Tous les autres peuvent alors se trouver vers lui et lui dire : � Voulez-vous vraiment, � vous seul, bloquer les progr�s voulus par tous les autres ? �

Mais, en l'occurrence, ce ne sera pas une solution facile. D'abord, il faut une justification pour un nouveau vote. Dans le cas du Danemark, en 1992, le r�sultat avait �t� extr�mement serr�. Dans le cas de l'Irlande en 2001, la participation avait �t� tr�s faible. Or, cette fois-ci, la participation a �t� relativement �lev�e (54 %) et le r�sultat a �t� relativement clair (53 %). Il ne sera pas facile de renverser la tendance.

Ensuite, nous ne savons pas encore si le � non � irlandais sera sans cons�quence en Grande-Bretagne et surtout en R�publique tch�que. Le Conseil europ�en va sans doute nous donner des indications, mais aujourd'hui nous n'avons pas de certitude.

En cas d'�chec, il resterait une autre voie possible : ce serait de mettre quelque temps au second plan le d�bat institutionnel qui agite l'Europe depuis douze ans, et � prendre une attitude plus pragmatique. Apr�s tout, les progr�s possibles de la construction europ�enne ne sont pas tous suspendus � des changements institutionnels. Et nous ne devons pas chercher n�cessairement, dans une Europe de vingt-sept membres, � avancer tous de la m�me mani�re.

Prenons l'exemple de la d�fense. Quand nous nous sommes mis d'accord, au sein de la Convention, sur l'id�e de cr�er une agence europ�enne d'armement, les �tats se sont rendus compte que rien n'interdisait de cr�er d'ores et d�j� cette agence. C'est ainsi que l'Agence europ�enne de d�fense a �t� lanc�e sans attendre la r�vision des trait�s. Et si, demain, certains �tats veulent aller plus loin dans la coop�ration en mati�re de d�fense, on voit mal ce qui pourrait les emp�cher de le faire. Tandis que si nous voulons absolument avancer � vingt-sept, nous aurons toujours des difficult�s � faire travailler ensemble, par exemple, une Irlande farouchement attach�e � sa neutralit� - ce qui est respectable - et ceux qui veulent construire un pilier europ�en de l'Alliance.

La situation n'est pas diff�rente en mati�re de justice et d'affaires int�rieures. Les accords de Schengen, puis plus r�cemment le trait� de Pr�m, ou encore l'interconnexion des casiers judiciaires, ont montr� qu'il fallait savoir avancer � quelques-uns pour faire bouger les choses.

En r�alit�, qu'on le veuille ou non, dans l'Europe � 27, nous ne ferons de vrais progr�s dans l'int�gration qu'en acceptant une certaine diff�renciation. Toutes les possibilit�s d'action commune dans le cadre actuel sont loin d'avoir �t� �puis�es. Et lorsqu'il y a une r�elle volont� d'agir chez un nombre significatifs d'�tats, l'exp�rience montre qu'on finit toujours par trouver une formule pour avancer.

Il ne faut donc pas c�der au d�couragement. L'id�e europ�enne n'est pas morte � Dublin. J'esp�re et je crois que nous trouverons avec les Irlandais une solution pour sauver le trait� de Lisbonne, mais si par malheur ce n'�tait pas le cas, il ne faudrait pas tirer le rideau sur l'Europe.

La construction europ�enne n'a jamais �t� une marche triomphale. Nous avan�ons en terrain mouvant, sur des chemins non balis�s. Mais le pire serait de s'asseoir en regardant le monde changer, et en renon�ant � faire partie de ceux qui le fa�onnent.

C'est pourquoi les responsabilit�s de la pr�sidence fran�aise vont se trouver encore accrues. Alors m�me que les obstacles s'accumulent, il va �tre encore plus n�cessaire d'arriver � des r�sultats.

Puisque les citoyens doutent, il faut leur montrer que l'Europe est capable de se saisir des grands probl�mes de l'heure et de contribuer � les r�soudre. Nous devons dire � nos partenaires que, dans le contexte d'une crise concernant les institutions, l'Europe ne peut se permettre de stagner aussi quant au d�veloppement des politiques communes. Elle doit montrer son utilit� et sa r�silience en agissant.

� cet �gard, les priorit�s de la pr�sidence fran�aise sont pertinentes. La crise �nerg�tique, la crise alimentaire, le r�chauffement climatique sont autant de domaines o� la n�cessit� d'une action commune est �vidente, de m�me que les questions d'immigration et d'int�gration.

Nous devons continuer � avancer. Et nous devons aussi veiller sur les acquis de 50 ans de construction europ�enne, car certains sont menac�s.

Je pense bien s�r � la politique agricole commune, qui se trouve � nouveau accus�e de presque tous les malheurs de la plan�te, et d'abord de la crise alimentaire qui s�vit actuellement.

Il est consternant d'entendre r�p�ter un tel discours, � peu pr�s inchang� depuis vingt ans, alors que ce que nous vivons aujourd'hui lui apporte, en r�alit�, un d�menti complet.

Que se serait-il pass� si nous avions suivi ceux qui pr�conisaient de d�manteler la PAC et d'abolir ce qui subsiste de la pr�f�rence communautaire ? La production agricole europ�enne aurait fortement chut� et, aujourd'hui, les consommateurs europ�ens devraient se fournir sur le march� international. Cela entra�nerait une hausse des prix mondiaux encore plus forte, dont les pays les moins avanc�s seraient les premi�res victimes. La crise alimentaire serait encore plus grave.

Cela me conduit � souligner que, quelles que soient nos affinit�s avec nos amis britanniques, il subsiste malheureusement sur certaines questions essentielles un foss� qui reste � combler. Il �tait utile de resserrer les liens avec Royaume-Uni, car en mati�re d'action ext�rieure et de d�fense, rien n'est possible sans lui. De m�me d'ailleurs, il �tait utile de se rapprocher des nouveaux �tats membres, avec qui, au-del� des malentendus, nous avons �norm�ment en commun.

Mais ne voyons pas dans ces d�marches justifi�es une alternative possible au couple franco-allemand.

L'ensemble franco-allemand - ou, pour dire les choses autrement, le � fondu encha�n� � franco-allemand - reste au cœur de l'Europe �largie. L'histoire comme la g�ographie lui donnent une capacit� de synth�se et d'impulsion qui demeure irrempla�able.

M�me s'il y a in�vitablement des hauts et des bas, nous devons garder le cap franco-allemand avec constance. C'est le meilleur moyen de faire en sorte que notre future pr�sidence soit une pr�sidence efficace et utile, ce dont l'Europe a absolument besoin aujourd'hui.

Je vous remercie.

� Le Parlement de la V�me R�publique et l'Europe �

Assistant parlementaire — 2008-06-11T16:00:00Z

A. UNE MARGINALISATION INITIALE

Jusqu'� l'�lection du Parlement europ�en au suffrage universel direct, c'est � dire jusqu'en 1979, aucun organe de l'Assembl�e nationale ni du S�nat n'�tait charg� de suivre les travaux men�s au sein des Communaut�s europ�ennes. Certes, il existait un lien direct entre l'assembl�e des Communaut�s europ�ennes - qui avait pris le nom de Parlement europ�en - et le Parlement fran�ais, puisque les repr�sentants fran�ais au Parlement europ�en �taient �lus par l'Assembl�e nationale et le S�nat parmi leurs membres. Mais ce lien n'entra�nait aucun travail collectif et structur� � l'int�rieur des assembl�es fran�aises sur les questions europ�ennes. Aucun contr�le parlementaire ne pr�c�dait la prise de d�cision par le Conseil des ministres. M�me s'il l'avait souhait�, le Parlement fran�ais e�t �t� hors d'�tat d'effectuer un tel contr�le car il ne disposait d'aucun �l�ment d'information lui permettant de conna�tre, de comprendre ou de suivre les n�gociations au sein du Conseil des ministres qui �tait alors le seul v�ritable d�cideur.

Au-del� m�me d'un manque de moyens, les assembl�es paraissaient d�pourvues de toute volont� d'intervenir dans le processus d�cisionnel communautaire. La plupart des parlementaires qui montraient leur int�r�t pour la construction europ�enne et qui �taient attach�s � ses progr�s pensaient qu'une telle intervention n'aurait �t� conforme ni � l'esprit ni � la lettre des trait�s. Ils estimaient que, en ratifiant ces derniers, les �tats et leurs parlements avaient renonc� � l'exercice de leur souverainet� dans certains domaines et avaient admis la comp�tence des institutions communautaires. Ces parlementaires, soucieux de la cause europ�enne, ajoutaient que ces institutions avaient d�j� suffisamment de difficult�s pour parvenir � un accord et qu'une interf�rence des parlements nationaux dans la proc�dure communautaire ne pourrait �tre que de nature � les paralyser davantage. L'information et le contr�le ne s'exer�aient gu�re en cons�quence que par l'audition du ministre des Affaires �trang�res ou dans le cadre de d�bats d'orientation g�n�rale sur la politique europ�enne du gouvernement. Certes, le Parlement �tait amen� � s'int�resser aux d�cisions europ�ennes lorsqu'il lui fallait proc�der � la transposition de directives. Mais les transpositions restaient en nombre limit� � une �poque o� le nombre de directives adopt�es par le Conseil des ministres �tait faible et o� le domaine privil�gi� de celles ci restait le droit �conomique dont une bonne partie �tait consid�r�e comme ressortissant au domaine r�glementaire.

Cette situation de retrait des assembl�es fran�aises, qui r�sultait de l'absence de moyens comme de volont� d'agir, a perdur� jusqu'� la fin des ann�es quatre vingt. En effet, la cr�ation dans chaque assembl�e d'une d�l�gation pour les Communaut�s europ�ennes, en 1979, n'a pas entra�n� de changement important. Certes, la rupture du lien organique qui existait jusque l� avec le Parlement europ�en avait paru justifier la cr�ation d'un organe charg� de suivre les travaux des institutions europ�ennes. Mais la conjonction de ceux qui ne voulaient pas que le nouvel organe puisse g�ner la construction europ�enne, et de ceux qui ne voulaient pas - par attachement � l'orthodoxie de la Ve R�publique - qu'il puisse g�ner le Gouvernement, a eu pour effet d'imposer une conception restrictive du r�le des d�l�gations. L'absence de consid�ration pour ces nouveaux organes, le caract�re quelque peu acad�mique des travaux qu'elles menaient, leur impossibilit� de contraindre de quelque mani�re que ce soit le Gouvernement dont elles ne pouvaient m�me pas entendre les membres, et l'absence d'une v�ritable motivation des parlementaires pour un contr�le a priori des d�cisions communautaires se conjuguaient ainsi pour maintenir l'Assembl�e nationale et le S�nat en marge du processus d�cisionnel europ�en.

B. UNE EVOLUTION SIGNIFICATIVE

La situation a commenc� � changer � la fin des ann�es 1980. Le flux des directives s'�tait consid�rablement accru du fait de l'introduction, par l'Acte unique, du vote � la majorit� qualifi�e au Conseil. Les int�r�ts �conomiques �taient amen�s � alerter les parlementaires au sujet des modifications l�gislatives qui allaient r�sulter des travaux communautaires. Les parlementaires ont pris conscience � cette occasion de leur marginalisation dans le processus d�cisionnel europ�en. Cette �volution des esprits a d�bouch� sur la � loi Josselin � de 1990 qui a renforc� les comp�tences des d�l�gations europ�ennes et affirm� davantage leur place au sein des assembl�es. C'est au m�me moment que les contacts interparlementaires ont commenc� � s'intensifier, avec notamment la premi�re r�union de la Conf�rence des organes sp�cialis�s dans les affaires communautaires (COSAC) en 1989. Ces rencontres ont permis de constater que, dans un certain nombre d'�tats membres, des m�canismes permettaient au Parlement d'influer sur l'attitude du Gouvernement au sein du Conseil. Mais, en France, l'encadrement des comp�tences du parlement voulu par les auteurs de la Constitution de 1958 �tait tel que toute tentative pour aller dans cette voie n�cessitait le vote d'une loi constitutionnelle. La r�vision constitutionnelle rendue n�cessaire par la ratification du trait� de Maastricht devait en fournir l'occasion et permettre, en 1992, l'introduction de l'article 88 4.

En accordant aux deux assembl�es la possibilit� d'adopter des r�solutions sur les textes europ�ens entrant dans le domaine de la loi, cet article ouvrait une petite br�che dans le parlementarisme rationalis�, puisqu'un des aspects de celui ci �tait l'interdiction des r�solutions � l'intention du Gouvernement. La sp�cificit� des affaires europ�ennes se trouvait en m�me temps reconnue par la mise en place de cette proc�dure sp�cifique, excluant d�sormais de pouvoir assimiler les affaires europ�ennes aux affaires �trang�res. Et ces deux aspects �taient manifestement li�s : admettre la n�cessit� d'un traitement particulier des questions europ�ennes impliquait d'accepter une extension, m�me limit�e, des pouvoirs du Parlement. Une illustration en fut donn�e, deux ans plus tard, par l'introduction d'une � r�serve d'examen parlementaire � inspir�e du mod�le britannique : une circulaire du Premier ministre pr�voyait que les assembl�es disposaient d'un d�lai d'un mois pour manifester l'intention d'adopter une r�solution sur un texte europ�en ; le cas �ch�ant, le Gouvernement devait, autant que possible, veiller � ce que la d�cision du Conseil soit retard�e afin que cette r�solution puisse �tre prise en compte.

C. LES DIFFICULTES DE MISE EN ŒUVRE

Compte tenu de la situation de d�part, ces innovations ne pouvaient manquer de rencontrer des difficult�s de mise en œuvre.

La premi�re porta sur le champ d'application de l'article 88 4 de la Constitution. En raison d'une r�daction maladroite de cet article et de la volont� du Gouvernement d'en faire une lecture litt�rale et restrictive, l'ensemble des textes du deuxi�me et surtout du troisi�me pilier restaient hors de port�e de l'adoption de r�solutions. Paradoxalement, les textes touchant aux libert�s publiques - coeur de la souverainet� parlementaire - ne pouvaient donner lieu � des r�solutions. Ce n'est que lors d'une r�vision constitutionnelle ult�rieure - en 1999 - que la question fut r�solue.

Il fallut aussi d�velopper l'information des assembl�es. Les progr�s ont �t� constants en ce domaine, m�me si l'on peut regretter que, aujourd'hui encore, le Gouvernement ne fasse pas, � l'instar du gouvernement britannique, parvenir un m�morandum explicatif aux assembl�es pour chaque projet de texte soumis au Parlement en application de l'article 88 4 : les � fiches d'impact simplifi�es � que le Gouvernement transmet aux assembl�es sont certes devenues, avec le temps, de plus en plus fr�quentes, mais leur transmission n'a toujours pas de caract�re syst�matique et s'effectue dans des d�lais variables.

Mais la difficult� la plus grande �tait d'int�grer dans la culture parlementaire nationale l'esprit de la nouvelle proc�dure.

Le principal objectif de celle-ci est un objectif d'influence. Le Parlement national, en application des trait�s europ�ens, a perdu une part de sa comp�tence de l�gislateur. Dans un certain nombre de domaines, c'est de ce fait le Gouvernement qui devient l�gislateur � sa place, dans le cadre du Conseil de l'Union. D�s lors, la proc�dure de l'article 88 4 doit permettre � l'Assembl�e nationale et au S�nat d'influer sur les positions prises par le Gouvernement dans l'�laboration de la l�gislation europ�enne par le Conseil. Ce pouvoir d'influence est un substitut au pouvoir l�gislatif qui �chappe d�sormais au Parlement.

Mais, pour que cet objectif soit atteint, il faut que les parlementaires acceptent de se soumettre � des contraintes de temps tr�s exigeantes. Ce n'est que s'ils interviennent au d�but du processus l�gislatif europ�en qu'ils ont des chances de se faire v�ritablement entendre et de voir leurs pr�occupations �tre prises effectivement en consid�ration. D'apr�s les trait�s, on pourrait croire que le temps laiss� aux parlements nationaux est confortable. En effet, si la Commission transmet ses propositions en m�me temps au Parlement europ�en et au Conseil, la proc�dure commence par l'avis que rend le Parlement europ�en ; ce n'est qu'ensuite qu'intervient la position commune du Conseil, puis la � navette � entre ces deux institutions. On pourrait donc penser que les assembl�es disposent - pour prendre position - de tout le temps qui s'�coule entre l'adoption de la proposition par le coll�ge des commissaires et la r�union du Conseil au cours de laquelle ce dernier adoptera une � position commune �. Mais la r�alit� est tout autre. D�s que la Commission lui transmet une proposition, le Conseil commence � l'examiner au sein d'un groupe de travail. Et ce groupe va d�s lors se r�unir r�guli�rement, parfois chaque semaine. Il est en cons�quence fr�quent que les travaux au sein du Conseil soient beaucoup plus avanc�s que ceux du Parlement europ�en, car celui ci met souvent un mois et demi � deux mois pour d�terminer sa commission comp�tente et nommer son rapporteur. Au sein des groupes de travail du Conseil, organes administratifs compos�s de fonctionnaires, un nombre important de dispositions du texte vont �tre d'ores et d�j� arr�t�es. Les points de discussion qui subsistent vont �tre transmis au COREPER, compos� des repr�sentants permanents ou des repr�sentants permanents adjoints. Lorsque le Conseil est sur le point de se prononcer, les jeux sont d�j� faits sur la plupart des points, les repr�sentants de la France ont d�j� fait conna�tre leur sentiment et ils peuvent difficilement de les amener � revenir sur des positions d�j� exprim�es. Or, aucune intervention ext�rieure ne vient rappeler aux parlementaires nationaux l'exigence d'intervenir le plus pr�cocement possible. En pratique, cette situation a conduit � ce que nombre des r�solutions ont �t� adopt�es trop tardivement pour avoir une r�elle influence sur le processus de d�cision.

Ces difficult�s � s'ins�rer dans le calendrier europ�en expliquent sans doute pour beaucoup que la proc�dure de l'article 88 4 n'ait pas conquis une plus grande place dans l'activit� du Parlement. Une pleine utilisation des potentialit�s de cette proc�dure supposerait des �volutions dans les m�thodes de travail et les modes de pens�e qui, jusqu'� pr�sent, sont rest�es incompl�tes. De ce fait, ce mode d'intervention du Parlement n'est pas parvenu � une totale cr�dibilit�.

Ce r�sultat relativement d�cevant a pouss� les assembl�es � mettre l'accent sur un autre vecteur possible d'influence, le d�veloppement des activit�s interparlementaires. L'insistance du Parlement fran�ais a �t� pour beaucoup dans l'adoption du protocole sur les parlements nationaux annex� au trait� d'Amsterdam (1997). Tout en constituant un pas en avant sur le plan des principes, ce texte se limitait cependant � garantir aux parlements nationaux un d�lai de six semaines pour l'examen des textes europ�ens, � officialiser l'existence de la COSAC et � pr�ciser son r�le.

D. LE TOURNANT DE LA CONVENTION SUR L'AVENIR DE L'EUROPE

Ainsi, � la fin des ann�es 1990, le bilan de l'�volution engag�e dix ans plus t�t pouvait para�tre mitig�. Certes, le Parlement fran�ais n'�tait plus marginalis� comme auparavant. Mais sa capacit� � construire une influence restait r�duite, tant en raison de la port�e restreinte du contr�le parlementaire sur le plan interne que des limites de la coop�ration interparlementaire sur le plan externe. Le malaise qui en r�sultait n'�tait cependant pas propre � la France, m�me s'il y �tait peut-�tre plus accus�. En effet, la � d�claration sur l'avenir de l'Union � qui accompagnait le trait� de Nice (2000) pr�cisait que � le r�le des parlements nationaux dans l'architecture europ�enne � serait l'un des quatre th�mes � traiter lors de la prochaine conf�rence intergouvernementale (CIG), dont le lancement �tait pr�vu pour 2004. La Convention sur l'avenir de l'Europe, convoqu�e par le Conseil europ�en de Laeken (2001) pour pr�parer cette CIG, fut donc amen�e � traiter ce th�me. Le r�sultat obtenu, apr�s des d�bats difficiles, fut repris dans le trait� �tablissant une Constitution pour l'Europe puis, apr�s l'�chec de la ratification de celui ci, dans le trait� de Lisbonne, qui renfor�a d'ailleurs sur certains points le dispositif pr�vu.

Le texte issu de ce long processus appara�t tr�s novateur en ce sens qu'il accorde un r�le propre aux parlements nationaux dans le fonctionnement m�me de l'Union.

Le premier aspect de ce r�le est de veiller au respect du principe de subsidiarit�. Le m�canisme retenu comprend trois aspects :

dans un d�lai de huit semaines � compter de la transmission d'un projet d'acte l�gislatif, toute chambre d'un parlement national peut adresser aux institutions de l'Union un � avis motiv� � exposant les raisons pour lesquelles elle estime que ce texte ne respecte pas le principe de subsidiarit�. Les institutions de l'Union � tiennent compte � des avis motiv�s qui leur sont adress�s. Lorsqu'un tiers des parlements nationaux ont adress� un avis motiv�, le projet doit �tre r�examin� (pour les textes relatifs � la coop�ration polici�re et � la coop�ration judiciaire en mati�re p�nale, ce seuil est abaiss� � un quart). Pour l'application de cette r�gle, chaque parlement national dispose de deux voix ; dans un syst�me bicam�ral, chaque chambre dispose d'une voix ;

si un projet d'acte l�gislatif est contest� � la majorit� simple des voix attribu�es aux parlements nationaux et si la Commission d�cide de le maintenir, le Conseil et le Parlement europ�en doivent se prononcer sur la compatibilit� de ce projet avec le principe de subsidiarit� ; si le Conseil (� la majorit� de 55 % de ses membres) ou le Parlement (� la majorit� simple) donne une r�ponse n�gative, le projet est �cart� ;

apr�s l'adoption d'un texte, la Cour de justice peut �tre saisie par un �tat membre d'un recours pour violation du principe de subsidiarit� �manant d'un Parlement national ou d'une chambre de celui ci. Le recours est toujours formellement pr�sent� par le Gouvernement d'un �tat membre, mais le protocole ouvre la possibilit� qu'il soit simplement � transmis � par ce Gouvernement, l'auteur v�ritable du recours �tant le Parlement national ou une chambre de celui ci. (Cette formule a �t� retenue par la France, qui a choisi la solution la plus favorable aux deux assembl�es).

Par ailleurs, les parlements nationaux sont associ�s � la mise en œuvre des � clauses passerelles � qui permettent le passage de l'unanimit� � la majorit� qualifi�e pour une d�cision du Conseil, ou le passage d'une proc�dure autre que la cod�cision entre le Parlement europ�en et le Conseil � la proc�dure de cod�cision. La d�cision de mettre en œuvre une � clause passerelle � est prise par le Conseil europ�en � l'unanimit�. Elle doit �tre approuv�e par le Parlement europ�en. Toutefois, chaque Parlement national dispose, avant que la d�cision ne soit prise, d'un droit d'opposition. D�s lors que le Conseil europ�en a manifest� l'intention de recourir � une � clause passerelle �, cette initiative est transmise aux parlements nationaux. Cette transmission ouvre un d�lai de six mois durant lequel tout parlement national peut s'opposer � la mise en œuvre de la � clause passerelle �. Si, � l'expiration de ce d�lai, aucun parlement national n'a notifi� son opposition, le Conseil europ�en peut statuer.

Enfin, certaines dispositions du trait� associent les parlements nationaux � la constitution de l'espace de libert�, de s�curit� et de justice. Elles pr�voient que � les parlements nationaux sont inform�s de la teneur et des r�sultats � de l'�valuation de la mise en œuvre, par le autorit�s des �tats membres, des politiques de l'Union en mati�re d'espace de libert�, de s�curit� et de justice et qu'ils � sont tenus inform�s des travaux � du comit� permanent charg� de favoriser la coordination entre les autorit�s des �tats membres en mati�re de s�curit� int�rieure. Surtout, le nouveau trait� pr�cise que les parlements nationaux sont associ�s � � l'�valuation des activit�s d'Eurojust � et au � contr�le des activit�s d'Europol �. En outre, les parlements nationaux ont un droit d'opposition (analogue � celui pr�vu pour les � clauses-passerelles �) lorsque le Conseil d�termine la liste des aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontali�re.

E. L'EUROPE, SOURCE D'UN REEQUILIBRAGE DE LA VEME REPUBLIQUE ?

Par l'interm�diaire d'un trait�, le Parlement fran�ais a ainsi obtenu des pouvoirs significatifs dont les conditions d'exercice vont � l'encontre de la tendance de la V�me R�publique � l'encadrement strict par le Gouvernement des activit�s du Parlement. Ces nouveaux pouvoirs s'exercent en effet de mani�re autonome, dans un rapport direct avec les institutions de l'Union. (Un article de principe du trait� de Lisbonne reconna�t d'ailleurs le r�le propre des parlements nationaux dans le � bon fonctionnement � de l'Union). Loin de se conjuguer avec les r�gles de la V�me R�publique pour r�duire le r�le du Parlement national, la construction europ�enne conduit d�sormais, de l'ext�rieur, � revaloriser ce r�le.

De mani�re inattendue, la construction europ�enne conduit �galement � un certain r��quilibrage entre l'Assembl�e nationale et le S�nat. Les deux assembl�es se trouvent plac�es � �galit� pour l'exercice des pouvoirs attribu�s aux parlements nationaux par le trait� de Lisbonne, comme elles le sont sur le plan interne pour la mise en œuvre de l'article 88-4. De plus, la n�cessit� de r�viser la Constitution pratiquement � chaque �tape importante de la construction europ�enne - depuis 1958, six r�visions constitutionnelles ont �t� directement li�es � celle-ci - a rendu indirectement n�cessaire l'accord du S�nat pour chacune de ces �tapes.

La construction europ�enne tend �galement de mani�re plus diffuse � encourager un r��quilibrage de la V�me R�publique. Tout d'abord, il devient de plus en plus difficile au Gouvernement de l�gitimer un encadrement strict des pouvoirs du Parlement national sur le plan interne alors que, dans le cas des institutions europ�ennes, il a peu � peu accept� que le Parlement europ�en exerce de mani�re autonome des pouvoirs consid�rables.

Ensuite, en favorisant les contacts interparlementaires, l'information r�ciproque et l'�change de bonnes pratiques, la construction europ�enne permet aux parlementaires fran�ais de constater la viabilit� de syst�mes politiques o� le Parlement occupe une plus grande place que dans notre pays.

Il ne para�t donc pas exag�r� de conclure que la construction europ�enne a contribu� � pr�parer les esprits � l'importante r�vision constitutionnelle actuellement en cours d'examen, dont l'objet principal est l'accroissement du r�le du Parlement dans le fonctionnement de la V�me R�publique.

Hubert HAENEL

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Administrateur — 2008-06-05T18:00:00Z

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Allocution de M. Hubert HAENEL lors de la remise de la Croix de Commandeur de l'Ordre du M�rite de la R�publique f�d�rale d'Allemagne - Jeudi 5 juin 2008

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Monsieur l'Ambassadeur, Excellence,

Lorsque vous m'avez annonc� que le Pr�sident de la R�publique f�d�rale d'Allemagne, M. Horst KOHLER, m'avait conf�r� la Croix de Commandeur du M�rite de la R�publique f�d�rale d'Allemagne, ma surprise fut grande. Je me demandais aussit�t en moi-m�me quelle en �tait la raison. Qui avait pens� � moi pour cet honneur ? Par quel miracle de la Providence cette haute distinction m'�tait-elle d�cern�e ?

Certes, c'est au pr�sident de la Commission des Affaires Europ�ennes du S�nat, membre de la Premi�re Convention pr�sid�e par Roman HERZOG, puis membre de la Convention charg�e d'�laborer le trait� constitutionnel que cette croix est remise. Mais pour moi, plus profond�ment, celui qui la re�oit est l'Alsacien-Mosellan, n� en 1942 de parents germanophones n�s allemands avant 1918, eux-m�mes n�s de parents n�s allemands apr�s 1878. Un grand-p�re et une grand-m�re ne s'exprimant qu'en allemand ou en dialecte, titulaires de l'Abitur.

Chacun aura compris que l'amiti� franco-allemande est pour moi beaucoup plus qu'une belle id�e, et qu'elle touche � mon identit� personnelle et familiale et aux raisons les plus profondes de mon engagement politique.

Mais j'ai d�j� trop parl� de ma propre histoire, comme si la relation franco-allemande n'�tait importante que pour nous autres les Rh�nans, pour qui elle rel�ve d'un v�cu presque quotidien.

La relation franco-allemande est bien autre chose qu'un voisinage retrouv�, son enjeu d�passe m�me les deux peuples concern�s.

C'est au fond l'affirmation d'une identit� europ�enne qui est en jeu.

Car nos deux pays constituent le point de rencontre d'un grand nombre d'aspects diff�rents, voire oppos�s, de l'identit� europ�enne. Du c�t� de la France, les dimensions atlantique et m�diterran�enne, l'influence latine et catholique, la tradition de l'�tat-nation centralis� ; du c�t� de l'Allemagne, le rayonnement au Nord et � l'Est, l'influence du protestantisme, le f�d�ralisme associ� � une forte unit� culturelle, la tradition du � capitalisme rh�nan �. L'ensemble franco-allemand - on pourrait dire en terme cin�matographique le � fondu encha�n� � franco-allemand - est ouvert sur tous les espaces maritimes europ�ens, il touche � toutes les aires culturelles et linguistiques de l'Europe.

Ainsi un rapprochement des deux pays prend naturellement une dimension qui les d�passe, car il n'est possible que sur la base d'une synth�se de la diversit� europ�enne.

C'est pourquoi, lorsque la relation franco-allemande s'intensifie, l'identit� europ�enne se renforce, alors que dans le cas contraire, elle risque de se diluer.

Monsieur le Pr�sident Jacques Delors, pendant 10 ans vous avez �t� un b�tisseur d'Europe, un fondateur d'Europe parce que vous avez �t� le lien entre l'Allemagne et la France � travers la relation du Chancelier Helmut Kohl et du Pr�sident Fran�ois Mitterrand.

Dans son dernier livre intitul� Achever Clausewitz, le philosophe Ren� Girard montre � quel point l'histoire des relations franco-allemandes depuis le XVIIIe si�cle est r�v�latrice de ce qui meut les hommes et les soci�t�s humaines.

Pendant deux si�cles, nos deux nations ont �t�, tour � tour, l'une pour l'autre, le rival � la fois d�test� et envi�, le mod�le et l'obstacle ; et de cette rivalit� mim�tique sont n�es les pires violences de l'Histoire, provoquant l'autodestruction de l'Europe.

Nous ne d�passerons compl�tement cette �poque qu'en assumant, cette fois pour le bien, l'exemplarit� qu'elle nous conf�re. Nous avons une responsabilit� commune, qui va au del� (d'�tre capables) de la capacit� de surmonter ensemble ce pass�. Vous �tes un mod�le, un exemple � suivre Cher Monsieur Finkbeiner, Cher Heiner.

En r�alit�, il y a deux suites possibles � la r�conciliation franco allemande, d�sormais acquise.

Est-ce que nous irons paisiblement vers une indiff�rence r�ciproque, comme l'�volution culturelle tend � le sugg�rer, vers un bon voisinage o� l'on ne s'int�resse gu�re au voisin ? Est ce que chacun cultivera son propre jardin dans une Europe devenue une des banlieues cossues de la plan�te, et non plus un acteur de l'Histoire ?

Ou bien au contraire l'Allemagne et la France choisiront elles la voie de relations plus �troites, essayeront elles ensemble de montrer le chemin, d'�tre le moteur d'une Europe rayonnant par la force de l'exemple ?

La premi�re issue, je le reconnais, peut para�tre plus probable que la seconde. Mais pour ma part, reprenant une formule du G�n�ral de Gaulle, je ne me lasserai pas � de scruter la lueur de l'esp�rance �.

� Perspectives europ�ennes et r�forme interne �

Assistant parlementaire — 2008-06-04T16:00:00Z

Je veux associer � ces f�licitations, pour le concours qu'elles ont apport� � l'organisation de ce colloque, la Soci�t� de l�gislation compar�e et l'Association Henri Capitant des amis de la culture juridique fran�aise.

En tant que pr�sident de la d�l�gation du S�nat pour l'Union Europ�enne, je suis particuli�rement heureux de conclure une matin�e de travaux consacr�s aux avanc�es du droit europ�en des contrats.

Je ne saurais le faire sans avoir, au pr�alable, souligner que le trait� de Lisbonne - dont nous esp�rons l'entr�e en vigueur en 2009 - donnera de nouveaux instruments pour faciliter la mise en place de l'espace de libert�, de s�curit� et de justice, en particulier pour ce qui concerne la coop�ration judiciaire en mati�re civile.

Cette matin�e vous aura permis de d�battre sur l'�laboration d'un cadre commun de r�f�rence pour le droit des contrats � partir des importants travaux men�s par les universitaires et aussi des contributions des praticiens. Cet �change d'exp�riences me para�t essentiel pour concilier l'affirmation n�cessaire de principes directeurs avec les besoins souvent et l�gitimement tr�s concrets des � usagers � de la norme juridique.

En guise de synth�se, je voudrais vous livrer quelques r�flexions sur les grandes questions que pose cette probl�matique d'un droit europ�en des contrats.

1/ D'abord sur la finalit� des travaux en cours au plan europ�en

Pour faire une petit retour en arri�re, je rappelle que la communication de la Commission europ�enne, pr�sent�e en 2003 et intitul�e � plan d'action pour un droit europ�en des contrats plus coh�rent � comportait trois volets de mesures : les unes relatives � l'am�lioration de l'acquis communautaire en mati�re droit de la consommation, les autres portant sur l'�laboration d'un cahier de clauses contractuelles types et, enfin, sur la d�finition d'un instrument optionnel proposant un ensemble de r�gles que les parties � un contrat pourraient d�cider de rendre applicable.

Force est n�anmoins de constater que les r�ponses � la consultation r�alis�e sur ce plan d'action avaient �t� assez largement d�favorables � un tel instrument dont l'utilit� avait �t� mise en doute.

Des travaux ont n�anmoins �t� entrepris et confi�s au groupe anim� par M. Christian VON BAR, universitaire allemand, qui travaillait depuis d�j� plusieurs ann�es sur le projet tr�s ambitieux d'un code civil europ�en. Le deuxi�me rapport de ce groupe a �t� remis � la Commission au d�but 2008.

Je dois dire que les Etats membres ont, � plusieurs reprises, clairement exprim� leur position sur le sens � donner � cette d�marche. C'est ainsi que le Conseil europ�en, en novembre 2004, s'est prononc� en faveur d'une limitation des travaux � la r�alisation d'une sorte de � bo�te � outils � � l'usage des contractants des Etats membres � l'exclusion de tout instrument normatif. Le conseil � comp�titivit� � a �galement exclu � plusieurs reprises l'hypoth�se d'un code europ�en uniforme en mati�re contractuelle.

Le deuxi�me rapport de la Commission sur l'�tat d'avancement de ce � cadre commun de r�f�rence �, pr�sent� en juillet 2007, a ensuite fait �tat de la priorit� accord�e aux questions touchant le droit des contrats dans le domaine de la consommation.

Dans ce contexte, peut-on pr�ciser la finalit� de cet exercice ?

Pour cela, je crois qu'il faut d'abord constater qu'il n'existe pas de base juridique dans les trait�s pour l'adoption d'un instrument l�gislatif contraignant. Cette consid�ration n'est pas mineure et permet de mieux cadrer l'exercice.

On peut aussi se demander comment un tel instrument s'articulerait avec l'ordre juridique national mais aussi communautaire, par exemple avec le futur r�glement � Rome I �.

Plus profond�ment, il me semble que dans un tel domaine, plus encore que dans d'autres, il faut porter une extr�me attention aux traditions juridiques des Etats membres qui se sont constitu�es au fil du temps et ont su s'adapter en permanence aux besoins sociaux. Que l'on songe simplement � des questions aussi essentielles pour les entreprises comme pour les citoyens que celles qui ont trait � la formation et � la r�solution des contrats.

Or ce n'est pas minorer leur port�e que de constater que les travaux du groupe pilot� par M. VON BAR ne reprennent pas les diff�rentes traditions juridiques en œuvre dans les Etats membres.

D'ailleurs, nos amis allemands sont - je crois - eux-m�mes conscients que, quelle que soit leur qualit�, ces travaux ne sont pas assez aboutis et ne refl�tent pas la diversit� des traditions juridiques.

C'est aussi pour cela que je veux saluer les importantes r�flexions qui ont �t� men�s sur cette question par la Soci�t� de l�gislation compar�e et par l'Association Henri Capitant des amis de la culture juridique fran�aise. Elles ont toute deux adh�r� au R�seau commun pour le droit europ�en des contrats financ�s par le 6� programme- cadre communautaire. Le travail consid�rable et de grande qualit� qu'elles ont accompli ne peut qu'apporter une contribution �minente aux r�flexions en cours au niveau europ�en.

J'y vois une nouvelle preuve de la force de la culture juridique fran�aise, nourrie de l'exp�rience et des r�flexions d'�minents sp�cialistes.

Il me semble qu'il existe d�sormais un assez large consensus au sein des Etats membres pour limiter le cadre commun de r�f�rence � un outil non contraignant.

Pour autant, il conservera toute son utilit� pour le l�gislateur communautaire. Celui-ci disposerait d'un ensemble d'orientations qu'il pourrait librement utiliser comme source d'inspiration pour b�tir les normes l�gislatives. Le cadre commun de r�f�rence pourrait ainsi contribuer � am�liorer la l�gislation communautaire et � lui donner une plus grande coh�rence.

2/ Encore faut-il, � partir de l�, clarifier ce que doit �tre le contenu du cadre commun de r�f�rence

On peut �videmment envisager plusieurs pistes. L'une consisterait � dresser un inventaire des principes juridiques nationaux. L'autre aurait pour objet de consolider le droit des contrats tel qu'il a �t� d�fini jusqu'� pr�sent en droit communautaire.

Aurait-on alors vraiment progress� ? Je ne le crois pas, sauf � prendre en consid�ration le travail de classement et de mise en ordre qui pourrait r�sulter de l'une ou l'autre de ces pistes.

Mais si l'on veut s'inscrire dans une d�marche plus ambitieuse - et, partant, plus utile - je crois qu'il faut privil�gier une troisi�me piste consistant � int�grer dans ce cadre commun de r�f�rence des d�finitions, des principes g�n�raux et des r�gles types en mati�re de droit des contrats.

Pour arriver � ce r�sultat, il serait essentiel de prendre en compte non seulement la l�gislation communautaire dans le domaine du droit des contrats mais aussi les l�gislations nationales et les traditions juridiques des Etats membres.

C'est � cette condition que ce cadre commun de r�f�rence pourra �tre un instrument efficace de mise en coh�rence tout en int�grant la diversit� qu'expriment en particulier les diff�rentes cultures juridiques en œuvre dans l'Union europ�enne.

Pour ce faire, il me para�t primordial d'utiliser les travaux du r�seau de recherche mis en place par la Commission europ�enne mais aussi des autres recherches existantes dans ce domaine.

Je veux en particulier rappeler que le groupe compos� par la Soci�t� de l�gislation compar�e et par l'Association Henri Capitant des amis de la culture juridique fran�aise, membre du r�seau, a remis ses propres travaux qui ont port� sur tous les aspects du cadre commun de r�f�rence : la terminologie, les principes mais aussi des r�gles mod�les.

Je souhaite que cette importante contribution puisse s'int�grer dans le futur cadre commun de r�f�rence. Je rel�ve en particulier l'analyse terminologique effectu�e par le groupe fran�ais qui est d'une tr�s grande qualit�.

Enfin, je veux dire un mot sur la question du champ d'application de ce cadre commun de r�f�rence. En fonction de la priorit� qui a �t� accord�e au droit de la consommation, on pourrait en principe envisager de le limiter au droit de la consommation ou d'exclure ce dernier d'un instrument qui concernerait le droit g�n�ral des contrats.

Pour ma part, il me semble qu'une exigence de coh�rence doit conduire � privil�gier une solution englobante consistant � traiter dans ce cadre commun de r�f�rence le droit g�n�ral des contrats, y compris le droit de la consommation. Il serait en effet difficile de dissocier celui-ci du droit g�n�ral des contrats sans risquer de provoquer des incoh�rences en d�finitive pr�judiciables � la s�curit� juridique.

Ainsi con�u dans son champ d'application, le cadre commun de r�f�rence pourrait utilement couvrir tous les aspects de la relation contractuelle, depuis la phase pr�contractuelle jusqu'� l'ex�cution ou au d�faut d'ex�cution. Il devrait aussi tenir compte de la r�vision de l'acquis communautaire en mati�re de protection des consommateurs qui est actuellement en cours.

***

Pour conclure, je voudrais vous faire part d'une conviction simple : l'Europe avance bien chaque fois qu'elle apporte des r�ponses concr�tes � des probl�mes qui sont ressentis par les citoyens comme par les entreprises.

Tel doit le sens d'une d�marche europ�enne en mati�re de droit des contrats. Pour cela, il faut �tre pragmatique. Il faut prendre en compte l'existant en s'appuyant en particulier sur les traditions juridiques des Etats membres, qui constituent une richesse in�puisable pour le projet europ�en, et sur l'ensemble des recherches qui ont �t� conduites.

C'est dans ces conditions qu'il sera possible de d�terminer les meilleurs outils � destination des � usagers � du droit. A cet �gard, la pr�sidence fran�aise de l'Union europ�enne, qui commencera dans quelques jours, me para�t pr�senter une opportunit� majeure pour r�aliser ces avanc�es pragmatiques que j'appelle de mes vœux pour le droit des contrats.

La conf�rence organis�e sous l'�gide du minist�re de la Justice au mois d'octobre offrira une nouvelle occasion pour progresser dans cette direction !

Je vous remercie.

� La n�cessit� d'harmoniser les r�ponses �tatiques : vers une politique europ�enne ? Un choix politique avant tout �

Assistant parlementaire — 2008-06-02T10:00:00Z

Comme souvent malheureusement, ce sont les �v�nements qui dictent les solutions. Je prendrai l'exemple des Balkans. Quand nous avons eu le feu dans cette r�gion au d�but des ann�es 90, l'Europe n'avait pas les moyens de r�tablir la paix dans une zone g�ographique pourtant europ�enne. Que se passerait-il si une situation comparable se repr�sentait aujourd'hui ? L'Europe doit donc se doter des moyens d'agir quand des crises graves surgissent sur son sol !

Avec le terrorisme, nous sommes confront�s � un d�fi du m�me ordre. Les attentats du 11 septembre 2001 puis ceux de Madrid et de Londres ont conduit les Etats membres � mettre en place des plans d'action au niveau europ�en. Face � cette menace diffuse, une r�ponse commune s'est impos�e comme une �vidence.

Nous devons aussi �tre tr�s attentifs � l'attente de nos concitoyens. Pendant la campagne r�f�rendaire, les Fran�ais ont certes reproch� � l'Europe d'en faire trop dans certains domaines. Mais ils nous ont aussi dit qu'elle n'en faisait pas assez dans d'autres. C'est le cas pour la lutte contre le terrorisme.

La pr�sidence fran�aise de l'Union europ�enne, qui d�butera dans quelques semaines, offre une opportunit� majeure pour faire avancer la coop�ration dans ce domaine.

La d�l�gation pour l'Union europ�enne du S�nat, que je pr�side, a pour sa part fait de cette question une priorit�. Les r�flexions que je souhaite vous livrer sur l'harmonisation des r�ponses �tatiques contre le terrorisme se nourrissent tr�s largement de ses travaux.

Pour �tre concret, je voudrais vous donner mon sentiment sur les actions engag�es � ce jour et sur les perspectives qui sont devant nous pour renforcer la r�ponse europ�enne face � la menace terroriste.

I/ Le constat, tout d'abord

Soyons clairs : si des progr�s ont �t� accomplis, beaucoup reste � faire.

A/ De nouveaux instruments normatifs ont �t� adopt�s mais leur mise en place est souvent laborieuse

A titre d'illustration, je prendrais deux exemples.

D'abord, la d�cision cadre du 13 juin 2002 qui a permis une avanc�e incontestable en donnant une d�finition commune du terrorisme et en pr�voyant des peines d'emprisonnement harmonis�es. Auparavant, seuls les cinq � grands � pays de l'Union (la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Espagne et l'Italie) et le Portugal disposaient d'une l�gislation sp�cifique sur le terrorisme. La Commission europ�enne a r�cemment propos� de compl�ter ce dispositif pour prendre en compte la provocation publique � commettre une infraction terroriste ainsi que le recrutement et l'entra�nement pour le terrorisme.

Le mandat d'arr�t europ�en, adopt� le m�me jour, a constitu� un autre progr�s appr�ciable. Ce nouvel instrument permet de surmonter les difficult�s soulev�es par la proc�dure d'extradition entre les Etats membres. Il s'agit, en effet, d'une proc�dure enti�rement judiciaris�e sans intervention du pouvoir politique ; les motifs de refus d'ex�cution sont limit�s et le contr�le de la double incrimination est supprim� pour une liste de 32 infractions ; l'exception au profit des nationaux ne joue plus ; la d�cision doit intervenir dans des d�lais stricts, inf�rieurs � 90 jours.

Cependant, ces avanc�es ne doivent pas masquer les obstacles r�els que l'on rencontre dans la mise en place de ces instruments normatifs. D'abord, la s�paration entre les trois piliers a constitu� une source de complexit� et un frein � une approche globale. Ensuite, la mise en œuvre des textes normatifs dans les Etats membres s'est faite avec lenteur et souvent de mani�re d�ficiente. Ainsi, le second rapport d'�valuation �tabli en novembre 2007 par la Commission europ�enne rel�ve que plusieurs Etats membres ont mal transpos� les dispositions de la d�cision cadre de 2002 relatives � la d�finition du terrorisme et � l'harmonisation des sanctions p�nales.

La mise en place du mandat d'arr�t europ�en a elle-m�me �t� r�alis�e avec retard dans beaucoup d'Etats membres. En France, apr�s une r�vision pr�alable de la Constitution, c'est un amendement du S�nat � la loi portant adaptation de la justice aux �volutions de la criminalit� qui a permis de transposer cet instrument. Le second rapport d'�valuation, que la Commission vient de r�aliser, souligne la mont�e en charge de ce dispositif. Mais il rel�ve aussi que les insuffisances relev�es dans une pr�c�dente �valuation n'ont pas disparu.

B/ La coop�ration op�rationnelle entre les services r�pressifs et judiciaires des �tats membres est un autre volet essentiel qui doit �tre approfondi

Cette coop�ration existe. Elle a m�me �t� d�velopp�e, � travers une mobilisation de l'ensemble des structures europ�ennes. C'est surtout le renforcement de l'office europ�en de police Europol, la cr�ation de l'unit� de coop�ration judiciaire Eurojust et la possibilit� de mettre en place des �quipes communes d'enqu�te qui m�ritent une mention particuli�re.

Je ferais n�anmoins trois observations :

● La premi�re, pour dire que face � la complexit� de la lutte contre le terrorisme qui concerne les � trois piliers � avec les organismes et groupes de travail qui y concourent, une bonne coordination est un enjeu majeur.

Lors des d�bats de la Convention qui a pr�par� le trait� constituionnel, j'avais propos� d'instituer un � Monsieur S�curit� int�rieure � pour renforcer la coordination, solution qui a �t� partiellement reprise, au lendemain des attentats de Madrid, avec la nomination d'un coordinateur europ�en de la lutte anti-terroriste. La d�l�gation pour l'Union europ�enne du S�nat a r�cemment re�u le nouveau coordinateur M. de KERCHOVE qui a succ�d� � M. de VRIES. Il vient de faire des propositions pour dynamiser la lutte anti-terroriste en proposant seize objectifs � atteindre. Il a obtenu un accord politique du Conseil europ�en fin 2007 pour mettre en œuvre ses propositions. Je souhaite le succ�s de sa mission qu'il aborde avec d�termination et pragmatisme.

● En outre, le partage de l'information constitue un enjeu crucial. Des progr�s incontestables ont �t� r�alis�s dans ce domaine notamment avec la mise en place de bases de donn�es et la coop�ration organis�e dans le cadre du trait� de Pr�m. Mais il est encore possible d'aller plus loin. Je pense en particulier aux interactions entre Europol et Eurojust. La police et la justice doivent progresser de concert dans la lutte contre le terrorisme.

● Enfin, l'efficacit� requiert un recours accru aux �quipes communes d'enqu�te. Il faut mieux utiliser les dispositifs en vigueur, notamment en mobilisant Europol et en impliquant davantage Eurojust dans les �quipes communes d'enqu�tes.

C/ La coop�ration avec les Etats tiers est aussi d�terminante mais elle exige certaines garanties

L'Union europ�enne a en particulier accru sa coop�ration en mati�re polici�re et judiciaire avec les �tats-Unis d'Am�rique. Surtout, le 25 juin 2003, l'Union europ�enne et les �tats-Unis ont sign� deux accords en mati�re de coop�ration judiciaire. L'entr�e en vigueur de ces accords permettra d'intensifier l'entraide judiciaire et de faciliter l'ex�cution des demandes d'extradition.

Plus g�n�ralement, la lutte contre le terrorisme a constitu� un nouveau volet de la politique �trang�re. Il faut �videmment que cette dimension diplomatique soit prise en compte de mani�re syst�matique.

Mais cette coop�ration suppose aussi d'avoir un r�gime ad�quat de protection des donn�es. Car il ne peut y avoir une action efficace contre le terrorisme si nous ne parvenons pas � concilier la s�curit� et la protection des libert�s fondamentales. Cette exigence r�pond aussi � l'attente l�gitime de nos concitoyens. A cet �gard, l'accord PNR conclu entre l'Union europ�enne et les Etats-Unis a pu susciter de l�gitimes inqui�tudes.

Comme membre des deux conventions qui ont �labor� la Charte des droits fondamentaux, puis le projet de Constitution europ�enne, j'avais d'ailleurs mis en avant ces deux priorit�s qui sont en r�alit� indissociables : doter les juges et les policiers de moyens efficaces pour lutter contre la criminalit� organis�e mais aussi renforcer les droits et libert�s des citoyens.

Trouver le bon �quilibre entre s�curit� et protection des droits fondamentaux sera, par exemple, au cœur des d�bats sur le projet de PNR europ�en qui, dans son principe, n'a pas soulev� d'objections de la part des Etats membres.

D/ Enfin, le terrorisme doit �tre pris en compte dans les autres politiques communes

Des actions ont �t� engag�es au niveau europ�en pour tarir les sources de financement du terrorisme. Par ailleurs, l'Union europ�enne a adopt� une s�rie de mesures pour renforcer la s�curit� dans les transports. Je mentionnerai �galement le plan contre la radicalisation et le recrutement ainsi que le plan de protection des infrastructures critiques qui est en passe d'�tre finalis�. C'est �videmment une mobilisation de toutes les politiques communes qu'exige la lutte contre le terrorisme. La fa�on dont le Conseil a pu avancer rapidement sur la question tr�s importante de la s�curit� des explosifs, � la suite d'une communication de la Commission, me para�t bien illustrer ce qu'il est possible de faire quand existe une volont� commune.

II/ Quelles sont maintenant les perspectives ?

A/ Le trait� de Lisbonne donne de nouveaux instruments pour renforcer la politique europ�enne de lutte contre le terrorisme

A juste titre, le trait� de Lisbonne prend soin de rappeler que l'Union respecte les fonctions essentielles de l'Etat, notamment celles qui ont pour objet d'assurer son int�grit� territoriale, de maintenir l'ordre public et de sauvegarder la s�curit� nationale. Il souligne, en particulier que � la s�curit� nationale reste de la seule responsabilit� de chaque Etat membre. � Mais il renforce aussi la coop�ration au niveau europ�en.

Je rappelle d'abord qu'il pr�voit une clause de solidarit� entre les Etats membres. Elle jouera en particulier si un Etat membre est victime d'une attaque terroriste. L'Union mobilisera alors tous les instruments � sa disposition, y compris les moyens militaires mis � sa disposition par les Etats membres. Cette clause a �t� mise en œuvre par anticipation apr�s les attentats terroristes de Madrid de mars 2004. Elle suppose des proc�dures efficaces qui int�grent les diff�rents enjeux notamment ceux li�s � la protection civile.

Apr�s l'�chec du trait� constitutionnel, le trait� de Lisbonne reprend � son compte plusieurs autres avanc�es significatives qui seront tr�s utiles pour renforcer la politique europ�enne de lutte contre le terrorisme.

Je pense en particulier � la suppression des � piliers � et au passage de l'unanimit� au vote � la majorit� qualifi�e au Conseil pour la quasi-totalit� des mati�res relatives � l' � espace de libert�, de s�curit� et de justice �. Cela permettra de surmonter le droit de veto d'un Etat et d'�viter de rabattre syst�matiquement les ambitions initiales pour parvenir � un compromis.

J'avais par ailleurs insist� au sein du groupe de travail de la Convention sur la coop�ration op�rationnelle et sur la cr�ation d'un v�ritable Parquet europ�en coll�gial.

Le trait� de Lisbonne �largit le champ de la coop�ration judiciaire en mati�re p�nale, renforce les r�les d'Europol et d'Eurojust avec la possibilit� de cr�er un Parquet europ�en � partir de ce dernier. Il pr�voit aussi la mise en place progressive d'un � syst�me int�gr� de gestion des fronti�res ext�rieures �.

La valeur juridiquement contraignante reconnue � la Charte des droits fondamentaux t�moigne par ailleurs que si l'Union doit �tre un espace de s�curit� pour ses citoyens, elle entend dans le m�me temps demeurer un espace de libert�.

J'ajouterai que le trait� de Lisbonne pr�voit un meilleur contr�le de ces questions par le Parlement europ�en, par les Parlements nationaux et par la Cour de Justice. C'est tr�s important pour veiller en permanence � l'efficacit� de ces dispositifs mais aussi pour faciliter la recherche d'un �quilibre entre les exigences de s�curit� et la pr�servation des libert�s individuelles. Les parlements nationaux seront en particulier associ�s au contr�le d'Europol et � l'�valuation d'Eurojust.

B/ Des progr�s seront n�cessaires sur les aspects op�rationnels

Je suis convaincu que la priorit� doit �tre de promouvoir les coop�rations souples entre les Etats membres sur les aspects op�rationnels. C'est ce que permet ce qu'on appelle les coop�rations renforc�es.

J'estime que c'est le meilleur moyen pour progresser de mani�re d�cisive dans le domaine de la s�curit� et de la justice. Quand cela est possible, on doit les mettre en œuvre dans le cadre des trait�s. Sinon il faut les d�velopper en dehors des trait�s.

Quelques Etats avancent ensemble avant d'�tre rejoints par les autres Etats membres. Les accords de Schengen ont montr� tout l'int�r�t du recours � ce m�canisme pour les questions de s�curit� et de justice. Je mentionnerai �galement le trait� de Pr�m, sign� en mai 2005 entre sept pays (Belgique, Allemagne, Espagne, France, Luxembourg, Pays Bas, Autriche), qui vise � renforcer la coop�ration polici�re transfrontali�re et les �changes d'informations.

Dans le domaine judiciaire, la France et l'Allemagne, rejointes par l'Espagne et la Belgique, ont r�alis� l'interconnexion de leurs casiers judiciaires respectifs. La perspective d'une extension aux autres Etats membres est maintenant ouverte.

Si on appliquait cette m�thode, des avanc�es importantes pourraient �tre obtenues de mani�re pragmatique dans d'autres domaines. Je pense par exemple au renforcement des pouvoirs reconnus aux �quipes communes d'enqu�te et � la cr�ation d'une police europ�enne aux fronti�res, que la France avait propos�e � ses partenaires il y a quelques ann�es. La coop�ration renforc�e pourrait contribuer � la cr�ation d'un v�ritable Parquet europ�en coll�gial, comp�tent pour lutter contre certaines formes graves de criminalit� transnationale, en particulier les affaires de terrorisme. Il y aurait l� un progr�s �vident pour l'efficacit� des proc�dures.

Le trait� de Lisbonne facilite la mise en œuvre de ces coop�rations renforc�es dans le domaine de la s�curit� et de la justice. Cest � mes yeux une avanc�e essentielle.

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Comme vous le voyez, la responsabilit� �minente des Etats pour lutter contre le terrorisme peut et doit se combiner avec l'harmonisation et la coop�ration � l'�chelle europ�enne. C'est une question de volont� mais qui est aussi directement guid�e par la n�cessit�. C'est aussi une question de pratiques qui peu � peu s'enracinent parce qu'elles font la preuve de leur efficacit�.

Allez de l'avant en Europe pour mieux assurer la s�curit� de nos concitoyens tout en prot�geant leurs libert�s, tel est le d�fi que nous devons relever !

Je vous remercie.